П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/33403/21 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева Марія Сергіївна   
Суддя-доповідач -  Капустинський М.М.   
17 вересня 2024 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Капустинського М.М. 
суддів:  Ватаманюка Р.В.  Сапальової Т.В. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Пулинської селищної ради Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Пулинської селищної ради Житомирської області про визнання протиправною відмову, зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Пулинської селищної ради Житомирської області у якому просив:
- визнати протиправною відмову Пулинської селищної ради, Пулинського району, Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою, оформлену рішенням від 15.04.2021 за № 379;
- зобов`язати Пулинську селищну раду, Пулинського району, Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на земельній ділянці з кадастровим номером 1825486200:01:000:0064 на території Пулинської селищної ради, Пулинського району, Житомирської області, згідно поданої заяви.
- зобов`язати Пулинську селищну раду, Пулинського району, Житомирській області подати звіт про виконання судового рішення протягом одного місяця з дня набрання постановою законної сили.
В обґрунтування позову вказав, що вернувся до відповідача із відповідною заявою з проханням надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства на території Пулинської селищної ради, Пулинського району, Житомирської області із земель запасу комунальної власності, кадастровий номер 1825486200:01:000:0064. Позивач зазначає, що рішенням Пулинської селищної ради Пулинського району Житомирської області №379 від 15.04.2021 протиправно відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення фермерського господарства з земельної ділянки з кадастровим номером 1825486200:01:000:0064, мотивуючи це тим, що код її класифікації 08.01 та вона призначена для сінокосіння та випасання худоби та посилається на ст. 34 Земельного кодексу України. Крім того, позивач зазначає, що не звертався до відповідача із заявою щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з правом передачі у власність для ведення фермерського господарства, як про це зазначив у рішенні відповідач.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року позо задоволено частково.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду у повному обсязі та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Представник апелянта вказує, що 24.02.2021 року до Пулинської селищної ради надійшла заява від ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства за межами с. Стара Олександрівка у межах норм безоплатної приватизації та вказав про наявність аграрної освіти у відповідності до вимог ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України. Однак, ОСОБА_1 у позовній заяві вказує, що звертався до селищної ради із заявою стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства та не звертався з проханням щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства. 15 квітня 2021 року рішенням 6 сесії 8-го скликання №379 ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, оскільки бажана земельна ділянка призначена для сінокосіння та випасання худоби, яка згідно частини 1 статті 34 Земельного кодексу України може передаватися громадянам лише в оренду для сінокосіння та випасання худоби. Крім того, вказує, що в рішенні 6 сесії 8-го скликання №379 від 15.04.2021 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для фермерського господарства» допущено описку та невірно вказано код класифікації, а саме: 08.01 замість 01.08. - для сінокосіння і випасання худоби.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, в межах доводів та вимог поданої апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги законність та обґрунтованість судового рішення, повноту встановлення обставин справи, застосування норм матеріального і процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 24.02.2021 року ОСОБА_1 звернувся до Пулинської селищної ради із завою щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства за межами с. Стара Олександрівка у межах норм безоплатної приватизації та вказав про наявність аграрної освіти у відповідності до вимог ч.6 ст.118 Земельного кодексу України, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією заяви.
Рішенням 6 сесії 8-го скликання Пулинської селищної ради, Пулинського району, Житомирської області від 15 квітня 2021 року №379 ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, оскільки бажана земельна ділянка призначена для сінокосіння та випасання худоби, яка згідно частини 1 статті 34 Земельного кодексу України може передаватися громадянам лише в оренду для сінокосіння та випасання худоби.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним та таким, що порушує його право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки позивач звернувся до суду з цим позовом.
Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості вимог позивача, відтак і наявності підстав для їх часткового задоволення.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору та, відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідача.
Переглядаючи правомірність прийнятого судом першої інстанції рішення колегія суддів зазначає таке.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 14 Конституції України та статті 373 Цивільного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізовується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.
Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно з частиною 3 статті 24 Закону №280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Частиною 1 статті 59 Закону №280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (часина 1 статті 3 Земельного кодексу України).
Згідно з частиною 2 статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За приписами статті 5 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки.
Положеннями пунктів “а”-“в” статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до статті 15 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належать: а) здійснення нормативно-правового забезпечення у сфері земельних відносин; б) забезпечення проведення земельної реформи; в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель; ґ) забезпечення проведення державної експертизи документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених законом, ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин; д) розроблення економічного механізму регулювання земельних відносин; е) участь у розробленні заходів щодо розвитку ринку земель; є) міжнародне співробітництво в галузі земельних відносин; ж) вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Системний аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, у тому числі для ведення селянського господарства у межах населеного пункту, звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради із заявою, яку орган місцевого самоврядування зобов`язаний розглянути у місячний строк.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у лютому 2021 року, при цьому додавши до неї ряд документів, передбачених законодавством. Жодних зауважень щодо доданих позивачем до заяви документів, або їх відсутності відповідачем в рішенні не зазначено.
Підставою для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Натомість у рішенні від 15.04.2021 №379 Пулинська селищна рада Житомирської області обґрунтувала відмову у наданні дозволу на розроблення проекту позивачу, тим, що бажана земельна ділянка призначена для сінокосіння та випасання худоби, яка згідно частини 1 статті 34 Земельного кодексу України може передаватися громадянам лише в оренду для сінокосіння та випасання худоби.
Колегія суддів зауважує, що наявними у матеріалах справи письмовими доказами, зокрема заявою ОСОБА_1 , спростовано твердження позивача щодо того, що він звертався до відповідача із заявою щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою ведення особистого селянського господарства, оскільки зміст поданої ним заяви свідчить, що ОСОБА_1 звертався до відповідача із завою щодо розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення фермерського господарства.
Водночас, у ході судового розгляду встановлено, що рішенням Пулинська селищна рада Житомирської області 16 сесії 7-го скликання №752 від 04.04.2019 зарезервовано земельні ділянки згідно додатку, в тому числі зазначені позивачем земельні ділянки з кадастровими номерами 1825486200:01:000:0064, 1825486200:01:000:0065, 1825486200:01:000:0066 та 1825486200:01:000:0076.
Слід вказати, що рішення про резервацію земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, та включення таких земель до переліку земельних ділянок для сінокосіння та випасання худоби на території Пулинської селищної ради не свідчить про зміну цільового призначення вказаних земельних ділянок, оскільки зміна цільового призначення вважається закінченою з моменту державної реєстрації такої зміни і їй має передувати процедура виготовлення проекту землеустрою.
Так, з положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Лише, рішенням 27 сесії 7-го скликання №1734 від 21.05.2020 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 27,7495 га, кадастровий номер 1825486200:01:000:0064, з земель запасу (16.00) на 01.08 для сінокосіння і випасання худоби. До суду не було надано жодних доказів про дату подальшої державної реєстрації зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 1825486200:01:000:0064.
Тобто, станом на день прийняття рішення №379 від 15.04.2021 про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та на день подання позову, земельна ділянка за кадастровим номером 1825486200:01:000:0064 мала цільове призначення - землі запасу, площею 27,7495 га.
Вказане свідчить про безпідставність відмови Пулинської селищної ради Житомирської області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу.
З наведених судом норм статті 116, частини 7 статті 118 Земельного кодексу України вбачається, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою приймається за умови дотримання особою законодавчо визначених умов на його одержання та не містить обмежень по кількості таких дозволів на одну і ту ж земельну ділянку.
Положення наведеної судом статті 118 Земельного кодексу України передбачають реалізацію таких послідовних етапів для передачі земельних ділянок у власність громадянам:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним з підготовчих етапів і обов`язковою передумовою до розгляду уповноваженим органом державної влади або органу місцевого самоврядування питання щодо передачі землі в оренду для зацікавленої особи, при цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17, постанові Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №766/6141/16-а, від 08.05.2018 у справі №808/7064/14, від 28.11.2018 у справі №826/5735/16.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Таким чином, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц). У постанові від 29.09.2020 у справі №688/2908/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що не вбачає підстав для відступу від цього висновку.
Усі учасники земельних відносин мають рівне право на розроблення проектів землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, яка отримає право власності або користування (оренду) на ділянку, а тому не має підстав зважати на пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, враховуючи практику Верховного Суду, оскаржуване рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі прийняте не у відповідності до положень частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, порушує право позивача та підлягає скасуванню.
Крім того, Верховний Суд у постанові від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а вказав на те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Враховуючи, що в межах розгляду даної справи суд аналізує лише протиправність відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 та розглянувши справу за наявними у справі матеріалами колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем не доведено правомірності свого рішення та не подано до суду доказів для підтвердження правомірності свого рішення, у зв`язку з чим суд вважає таке рішення протиправним та скасовує його.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 19.02.2021, яка зареєстрована Пулинською селищною радою 24.02.2021, про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Водночас, суд апеляційної інстанції зазначає, що у відповідності до положень ч.1 ст.308 КАС України колегія суддів не переглядає рішення суду першої інстанції в його відмовленій частині, з огляду на те, що рішення в цій частині ніким не оскаржується.
Доводи, наведені відповідачем в апеляційній скарзі, стосуються в цілому права позивача на заявлену індексацію та компенсацію і не спростовують висновків суду першої інстанції, тому колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Підстави для його скасування або зміни - відсутні.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного судового рішення вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване судове рішення, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Пулинської селищної ради Житомирської області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 

          
Головуючий	 	 	Капустинський М.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	    	Ватаманюк Р.В.    Сапальова Т.В.