ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/13801/21                                                         Головуючий у І інстанції - Скалозуб Ю.О.,
                                                                                                                       Суддя-доповідач - Губська Л.В. 
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
  08 серпня 2024 року                                                                                            м. Київ
          Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
Головуючого судді:                                                  Губської Л.В.,
суддів:                                                                      Епель О.В., Карпушової О.В., 
    
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління комунального майна Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року по справі за адміністративним позовом Керівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, третя особа: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рад про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-
                                                  
                                                  В С Т А Н О В И В:

Керівник Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Управління комунального майна Чернігівської обласної ради щодо не укладення з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронного договору на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область та зобов`язати Управління комунального майна Чернігівської обласної ради укласти з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська обл., на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
В обґрунтування позову зазначає, що юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, або уповноважені ними органи (особи) зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи. Обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки або уповноважений ним орган (особу), а не на орган охорони культурної спадщини і саме від власника або уповноваженого ним органом (особою) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору. Разом з тим, всупереч вказаному відповідач з моменту делегування йому повноважень Чернігівської обласної ради на укладення охоронних договорів на головний будинок та кам`яницю садиби «Покорщина» дотепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на вказану пам`ятку архітектури національного значення з органом охорони культурної спадщини. Наголошує, що державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпеченні укладення ним охоронних договорів на пам`ятки архітектури національного значення з метою встановлення режиму використання пам`ятки та відповідальності відповідача за порушення такого режиму. 
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено.
При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку, що повноваження щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» її власником - Чернігівською обласною радою, делеговано уповноваженому органу - Управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради. Зважаючи на наведене обов`язок щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» з компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, покладено на Управління комунального майна Чернігівської обласної ради.
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду скасувати та постановити нове про відмову у задоволенні позову. 
В обґрунтування апеляційної скарги, посилаючись на пояснювальну записку до рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII, зазначає, що Управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради делеговані повноваження власника - Чернігівської обласної ради, на укладання охоронних договорів на пам`ятки архітектури місцевого значення, а саме виключно на: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12 у м. Ніжині та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м.  Чернігові. Крім того, зазначає про необґрунтованість підстав для звернення позивача з цим позовом.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом установлено і підтверджується матеріалами справи, що у відповідь на запит Козелецької окружної прокуратури листом від 08.07.2021 Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі-ЧОДА), з-поміж іншого, повідомило про те, що головний будинок садиби «Покорщина» - пам`ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт. Козелець Чернігівського району, Чернігівської області, охоронний № 846/1, взята на облік постановою РМ УРСР від 24.08.1963 № 970 є об`єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація. «Кам`яниця садиби Покорщина» - пам`ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт. Козелець, Чернігівського району, Чернігівської області, охоронний № 846/2, взята на облік поста РМ УРСР від 24.08.1963 № 970, є об`єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація. Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування Українського товариства охорони пам`яток історії та культури у 2015 році проведено обстеження стану та виготовлено паспорти на пам`ятки архітектури національного та місцевого значення, зокрема: «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам`яниця садиби Покорщина».
Відповідно до рішення 5 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 20.07.2016 № 59-5/VII рада вирішила передати у довгострокове безоплатне користування Козелецькій районній раді Чернігівської області пам`ятки архітектури національного значення садиби «Покорщина, що розташовані за адресою: Чернігівська область, смт. Козелець, вул. Розумовських, 41-б.
Рішенням 23 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII затверджено Перелік об`єктів нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області станом на 01.01.2020, до якого включено, зокрема, «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам`яниця садиби Покорщина».
08.09.2021 листом у відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури про причини неукладення охоронних договорів, зокрема, щодо головного будинку садиби «Покорщина» та «Кам`яниця садиби Покорщина», Управління містобудування та архітектури ЧОДА, з-поміж іншого, повідомило про те, що охоронні договори не укладалися у зв`язку з тим, що невизначений власник, а саме наразі неоформлено право власності на об`єкти.
У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради Управління комунального майна Чернігівської обласної ради (далі-ЧОР) листом від 30.07.2021 № 02-845 повідомило, зокрема, про те, що враховуючи, що пам`ятці архітектури національного значення садиба «Покорщина» присвоєна окрема поштова адреса (смт. Козелець, вул. Розумовських, 41-б), Управління виступило замовником по виготовленню технічного паспорта на вказаний об`єкт. Після виготовлення технічної документації на об`єкт нерухомого майна буде здійснено його державну реєстрацію в Державному реєстрі речових прав. Зазначені вище пам`ятки архітектури «Церква Різдва Богородиці» та садиба «Покорщина» належать до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, затвердженого рішенням обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII. Для врегулювання відносин у сфері укладення охоронних договорів пам`яток архітектури, що є об`єктами комунальної власності області на чергову сесію обласної ради подано проект рішення щодо делегування повноважень на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради.
Копією інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22.09.2021 підтверджується реєстрація права власності територіальною громадою сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівською обласною радою комплексу, нежитлових будівель, що розташовані за адресою: вул.  Розумовських, 41-б, смт Козелець, Чернігівський район, Чернігівська область.
Відповідно до копії архівного витягу з рішення виконавчого комітету Козелецької селищної ради від 05.02.2010 № 15 вирішено садибі «Покорщина» присвоїти юридичну адресу: вул.  Розумовських, 41-б, смт. Козелець, та видати Чернігівській обласній раді свідоцтво про право власності на нежитлове приміщення кам`яниці та головному будинку садиби «Покорщина».
В матеріалах наявна копія Справи № 2833 на нежитлову будівлю № 41-б по вул. Розумовських, смт. Козелець.
10.12.2020 на 1 сесії 8 скликання Чернігівською районною радою прийнято рішення про реорганізацію Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області.
24.05.2021 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області.
Відповідно до рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 №  36-5/VII вирішено делегувати повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради.
У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури Управління містобудування та архітектури ЧОДА листом від 08.10.2021 повідомило про те, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради про зобов`язання укласти охоронний договір на пам`ятки архітектури національного значення, а саме «Головний будинок садиби Покорщина» та «Кам`яниця садиби Покорщина».
Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направило Повідомлення про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії.
На підтвердження своєї позиції відповідачем подано до суду копії: проекту рішення Чернігівської обласної ради «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради», Пояснювальної записки, листа Управління комунального майна ЧОР від 13.04.2021 9№ 03-417, листів Чернігівської обласної ради від 28.04.2021 № 02-03/534, від 20.05.2021 № 01-05/609.
30.08.2017 між Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА та Козелецькою районною радою Чернігівської області укладено Договір позички № 2 про безоплатне користування пам`ятками архітектури національного значення - садиба «Покорщина».
Наведене зумовило звернення позивача до суду з даним позовом.
Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. 
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач протиправно не виконує охоронні зобов`язання, а саме не уклав з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина».
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, згідно ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.
Частиною 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Відповідно до ч.ч. 3-4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону №1697-VII.
З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Так, Верховний Суд у постановах від 19.03.2020 у справі № 240/3384/19, від 02.03.2020 у справі № 280/1933/19, від 06.11.2019 у справі № 640/4747/19, від 08.08.2019 у справі №352/286/17 зазначив наступне: «...за змістом ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2)  у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».
Так, керівник Козелецької окружної прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю Управління містобудування та архітектури ЧОДА щодо зупинення порушень пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпечення укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури національного значення -Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані за адресою: вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область (далі - Пам`ятка архітектури «Покорщина»), з метою встановлення режиму використання пам`яток та відповідальності відповідача за порушення такого режиму, зокрема пред`явлення позову зобов`язального характеру.
Положеннями ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон №  1805-ІІІ) передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього  Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Частиною 1 статті 23 Закону № 1805-ІІІ  передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Приписами ч. 2 ст. 44 Закону № 1805-ІІІ  визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Судом встановлено, що відповідно до пп. 33 п. 5 Положення про Управління містобудування та архітектури ЧОДА, затвердженого розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 13.06.2019 № 353, Управління відповідно до покладених на нього завдань виконує функції у сфері охорони культурної спадщини (пам`ятки архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва) відповідно до законодавства, зокрема, утримує на балансі пам`ятки архітектури та містобудування, укладає охоронні договори на пам`ятки архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва, здійснює контроль за дотриманням умов цих договорів.
Доказів застосування фінансових санкцій за ухилення власником Пам`ятки архітектури «Покорщина» або уповноваженим ним органом від підписання охоронного договору Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА, як і іншими учасниками справи матеріали справи не містять.
Крім того, у відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури Управління містобудування та архітектури ЧОДА листом від 08.10.2021 повідомило про те, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради про зобов`язання укласти охоронний договір на пам`ятки архітектури національного значення, а саме Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яниця садиби «Покорщина». Зазначило про те, що Управління містобудування та архітектури ЧОДА спільно з Управлінням комунального майна ЧОР проводиться робота щодо врегулювання питання по підписанню охоронного договору, проте доказів щодо вказаного не надано ні до Козелецької окружної прокуратури, ні до суду.
З огляду на вказане, правильним є висновок суду першої інстанції, що компетентний орган у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури ЧОДА, протягом тривалого часу проявляє бездіяльність щодо вжиття заходів, спрямованих на укладення охоронного договору на Пам`ятку архітектури «Покорщина».
Таким чином, звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА, та необхідністю врегулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.
Також, суд звертає увагу на те, що Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направило Повідомлення про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, керівник Козелецької окружної прокуратури завчасно повідомив Управління містобудування та архітектури ЧОДА про намір звернутись до суду. 
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що керівник Козелецької окружної прокуратури виконав вимоги ст. 53 КАС України, ст. 23 Закону № 1697-VII, а тому Управління містобудування та архітектури ЧОДА у цій справі набуло статусу позивача.
Так, відповідно до ст. 1 Закону №1805-ІІІ об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - це об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
Пунктом 3 Розділу X «Прикінцеві положення» Закону № 1805-ІІІ установлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
Згідно ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до п. 17 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить укладення охоронних договорів на пам`ятки.
За змістом ч.ч. 1, 3 та 4 ст. 23 Закону № 1805-ІІІ вбачається, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України. Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону. Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору (ч. 1  ст. 24 Закону № 1805-ІІІ).
Отже, з аналізу вищенаведених норм права вбачається, що об`єкти культурної спадщини охороняються законом навіть при відсутності належним чином укладеного охоронного договору. В той же час, охоронний договір встановлює чіткі вимоги для збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Так, п. 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок №  1768) передбачено, що, власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
При цьому, охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована (п. 1 Порядку №1768).
Водночас, у пункті 5 Порядку № 1768 зазначено, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Відповідно до п. 6 Порядку № 1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п`ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам`ятки.
Таким чином, з аналізу положень Закону № 1805-ІІІ та Порядку №1768 слідує, що власник пам`ятки культурної спадщини чи її частини або уповноважений ним орган (особа) незалежно від форми власності   зобов`язаний укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка. Тобто, обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки або уповноважений ним орган, і саме власник, а за наявності уповноваженого органу - такий орган, повинен бути його ініціатором.
Аналогічна позиція викладена Верховним Судом у постанові від 13.12.2018 у справі № 826/4605/16, у постанові від 23.12.2019 у справі № 806/1536/18 та у постанові від 19.02.2021 у справі № 826/25854/15.
Так, відповідно до постанови Ради Міністрів УРСР «Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР» від 24.08.1963 № 970 головний будинок садиби та кам`яниця XVIII ст. в смт. Козелець включено до списку пам`ятників архітектури УРСР.
Паспортами підтверджується те, що головний будинок садиби «Покорщина» та кам`яниця садиби у Покорщині є пам`ятками архітектури національного значення. 
Зазначені пам`ятки архітектури перебувають у власності територіальної громади сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівської обласної ради, що підтверджується: рішенням 23 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради «Про затвердження переліків об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області» від 22.05.2020 № 87-23/VII, архівним витягом з рішення виконавчого комітету Козелецької селищної ради «Про узаконення раніш проведеного будівництва, присвоєння юридичної адреси, видачу свідоцтва на право власності та виготовлення будівельного паспорту» від 05.02.2010 № 15, свідоцтвом про право власності на нежитлове приміщення кам`яниці та головного будинку садиби «Покорщина», інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22.09.2021.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ч. 2 ст. 2 Закону № 280/97).
Статтею 10 № 280/97 Закону визначено статус обласних ради як органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Частиною 1 статті 60 Закону № 280/97 визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.  
Згідно ч. 5 ст. 16 Закону № 280/97 від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
В статті 144 Конституції України закріплено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Відповідно до п. 1.1 Положення про Управління комунального майна ЧОР, затвердженого рішенням 3 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 12.02.2021 № 31-3/VІІІ, Управління утворене рішенням Чернігівської обласної ради від 25.03.2005 є уповноваженим органом обласної ради, який відповідно до законодавства України забезпечує реалізацію повноважень обласної ради по управлінню та розпорядженню майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області (далі також - майном (об`єктами) комунальної власності області).
Відповідно до рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 №  36-5/VII вирішено делегувати повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради.
З огляду на зазначені вище положення Конституції України, Закону № 1805-ХІІІ та Порядку № 1768, зважаючи на зміст рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради» від 03.08.2021 №  36-5/VII, суд констатує, що повноваження щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» її власником - Чернігівською обласною радою, делеговано уповноваженому органу - Управлінню комунального майна ЧОР.
При цьому, безпідставними є посилання апелянта на пояснювальну записку до проекту рішення ради, листи Чернігівської обласної ради, оскільки вказані документи не є нормативно-правовими актами, вони не породжують прав та обов`язків, і відповідно суд не приймає їх до уваги.
Таким чином, як правильно зазначив суд першої інстанції, зважаючи на вказані вище норми чинного законодавства, обов`язок щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» з компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури ЧОДА, покладено на Управління комунального майна ЧОР.
Однак, всупереч вказаним вище правовим положенням відповідачем станом на момент розгляду даної справи в суді не виконано обов`язку з укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» з Управління містобудування та архітектури ЧОДА, що свідчить про його протиправну бездіяльність.
Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 вказав, що триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
Зважаючи на викладені обставини, а також на те, що правопорушення у вигляді не укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина», допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов`язаний укласти такі охоронні договори.
Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України) для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
У постанові від 15.07.2019 у справі № 420/5625/18 Верховний Суд дійшов висновку, що під судовим захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом  інтересів.
Право українського народу на збереження архітектурних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантоване  ст. 54 Конституції України, а саме визначено, що культурна спадщина охороняється законом.
У даному спорі приватне право (інтерес) відповідача протиставляється публічному інтересу, який виражається у збереженні та охороні культурної спадщини.
Відтак, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання відповідачем вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Подібний висновок зазначено у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №  826/12524/18.
Отже, державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень відповідачем пам`яткоохоронного законодавства    шляхом укладення ним охоронного договору Пам`ятки архітектури «Покорщина» з метою встановлення режиму використання вказаної пам`ятки архітектури та відповідальності відповідача за порушення такого режиму.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив питання у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, судом повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскарженого рішення суду.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 238, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328  КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління комунального майна Чернігівської обласної ради - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя:                                                                                Л.В. Губська

Судді:                                                                                                    О.В. Епель

                                                                                                                      О.В. Карпушова