ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 серпня 2024 року 
м. Київ

справа № 640/13346/20
адміністративне провадження № К/990/28123/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В.,  Соколова В.М., 
розглянув у порядку спрощеного провадження без виклику учасників у касаційній інстанції справу № 640/13346/20
за позовом Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до Кабінету Міністрів України, треті особи: Сумська обласна державна адміністрація, Попівська сільська рада Конотопського району Сумської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 , ОСОБА_46 , ОСОБА_47 , ОСОБА_48 , ОСОБА_49 , ОСОБА_50 , ОСОБА_51 , ОСОБА_52 , ОСОБА_53 , ОСОБА_54 , ОСОБА_55 , ОСОБА_56 , ОСОБА_57 , ОСОБА_58 , ОСОБА_59 , ОСОБА_60 , ОСОБА_61 , ОСОБА_62 , ОСОБА_63 , ОСОБА_64 , ОСОБА_65 , ОСОБА_66 , ОСОБА_67 , ОСОБА_68 , ОСОБА_69 , ОСОБА_70 , ОСОБА_71 , ОСОБА_72 , ОСОБА_73 , ОСОБА_74 , ОСОБА_75 , ОСОБА_76 , ОСОБА_77 , ОСОБА_78 , ОСОБА_79 , ОСОБА_80 , ОСОБА_81 , ОСОБА_82 , ОСОБА_83 , ОСОБА_84 , ОСОБА_85 , ОСОБА_86 , ОСОБА_87 , ОСОБА_88 , ОСОБА_89 , ОСОБА_90 , ОСОБА_91 , ОСОБА_92 , ОСОБА_93 , ОСОБА_94 , ОСОБА_95 , про визнання протиправним та скасування розпорядження 
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України 
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 січня 2022 року, ухвалене колегією суддів у складі головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Губської Л.В., суддів Епель О.В., Карпушової О.В.

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2020 року Соснівська сільська рада Конотопського району Сумської області (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України), в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження КМ України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.
2. На обґрунтування позовних вимог Соснівська сільська рада указувала, що оскаржуваним розпорядженням порушені права територіальної громади на участь у прийнятті рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, визначеної цим розпорядженням, та не надавала згоди на визначене перспективним планом «об`єднання» з іншими територіальними громадами. Навпаки, територіальна громада Соснівської сільської ради сформувала чітке волевиявлення та донесла до уповноважених органів позицію про ненадання згоди на приєднання до інших територіальних громад, оскільки ця сільська рада є спроможною територіальною одиницею місцевого самоврядування. Соснівська сільська рада наголошує, що не брала участі у роботі робочої групи з підтримки та впровадження заходів з добровільного об`єднання територіальних громад Конотопського району. Однак, на переконання сторони позивача, законне волевиявлення членів Соснівської територіальної громади повністю проігноровано відповідачем, у зв`язку з чим останнім порушено пункт 9 частини другої статті 2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. А тому, реалізація оскаржуваного розпорядження призведе до непоправних наслідків для гарантованих Конституцією України прав і законних інтересів громадян - мешканців цієї територіальної громади, зокрема, скасування правосуб`єктності територіальних громад після проведення «перших» виборів депутатів та голів об`єднаних територіальних громад.
2.1. На переконання Соснівської сільської ради, оскаржуване розпорядження відповідача та затверджений ним перспективний план явно і грубо порушують приписи статей 5, 7, 22, 140, 141 Конституції України та принцип добровільності, закріплений положеннями Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) та декларується у положеннях пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII). Процес прийняття і зміст спірного розпорядження КМ України, на думку позивача, свідчить про примусовий характер так званого «добровільного об`єднання» територіальних громад всупереч приписам Конституції України та волі жителів територіальної громади.
2.2. Соснівська сільська рада доводить, що ніхто ніякої думки місцевих громад репрезентативним способом не запитував. Натомість стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування вказує, серед іншого, на спосіб з`ясування думки відповідних територіальних громад - шляхом місцевого референдуму, якщо це дозволяється національним законодавством. Проведення місцевого референдуму, підкреслює позивач, прямо передбачено чинним законодавством (частина перша статті 138, частина перша статті 143 Конституції України, статті 1, 7, 16, 26, 42, 78 Закону № 280/97-ВР, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991), а тому наполягає, що його проведення було обов`язковим.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.07.2020 до участі в справі залучено Сумську обласну державну адміністрацію у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 до участі в справі залучено Попівську сільську раду у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору.
5. Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.04.2021, від 19.05.2021 та 16.06.2021 до участі в справі залучено вищеназваних жителів територіальної громади Соснівської сільської ради в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
6. Розпорядженням голови Конотопської районної державної адміністрації від 31.07.2019 № 183-ОД затверджено склад робочої групи з підтримки та впровадження заходів добровільного об`єднання територіальних громад Конотопського району в новій редакції з метою проведення реформ у сфері місцевого самоврядування та децентралізації повноважень органів виконавчої влади, розроблення перспективного плану формування територіальних громад Конотопського району.
7. До робочої групи представників Соснівської сільської ради не включено.
8. Листом від 16.12.2019 № 378 Соснівська сільська рада звернулась до т.в.о. голови Сумської обласної державної адміністрації Купрейчика І. з вимогою про виключення Соснівської сільської ради із складу Попівської об`єднаної громади та внести Соснівську сільську раду у складі с. Соснівка, с. Заводи, с. Вільне Конотопського району Сумської області до перспективного плану формування адміністративних територій Конотопського району як окрему одиницю місцевого самоврядування із адміністративним центром в с. Соснівка. До листа додано:
копію протоколу зборів жителів села Соснівка Конотопського району Сумської області від 08.06.2015;
копію протоколу зборів жителів села Заводи Конотопського району Сумської області від 08.06.2015;
рішення п`ятдесят другої сесії шостого скликання Соснівської сільської ради від 09.06.2015 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;
рішення десятої сесії сьомого скликання Соснівської сільської ради від 29.04.2016 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;
копію протоколу зборів жителів села Соснівка від 30.06.2017;
копію протоколу зборів жителів села Заводи від 30.06.2017;
копію рішення двадцятої сесії сьомого скликання Соснівської сільської ради від 30.06.2017 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;
копію рішення двадцять дев`ятої сесії сьомого скликання від 20.04.2018 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;
копію рішення тридцять третьої сесії сьомого скликання від 19.10.2018 «Про ненадання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади»;
копію листа від 26.12.2018 № 453;
копію ухвали Зарічного районного суду м. Суми від 09.02.2017 у справі 591/6801/16-к.
9. Із змісту документів з наведеного переліку слідує, що жителі та представники територіальної громади Соснівської сільської ради висловлювали незгоду з включенням до складу Попівської об`єднаної територіальної громади.
10. На розширеному засіданні міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозиції щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Сумської області 26.12.2019 заслухано Горбенка М.М. , голову Конотопської РДА, що висловив думку щодо створення на території райони 3 ОТГ (Дубов`язівської, Бочечківської, Попівської) та Конотопської міської ОТГ.
11. Соснівська сільська рада звернулась до Прем`єр-міністра України від 20.01.2020 №26 із заявою про ненадання згоди на приєднання до жодної із громад.
12. 30.03.2020, 07.05.2020 та на консультативній зустрічі від 03.02.2020, за участі Міністерства розвитку громад та територій України обговорювався адміністративно-територіальний устрій базового рівня Сумської області, у тому числі й склад Попівської територіальної громади. Докази присутності представників Соснівської сільської ради на обговоренні у матеріалах справи відсутні.
13. Розпорядженням КМ України від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 157-VIII затверджено перспективний план формування територій громад Сумської області, що додається.
14. Перспективний план у текстовій частині передбачає включення до Попівської спроможної територіальної громади таких територіальних громад: Попівської, Великосамбірської, Вирівської, Дептівської, Карабутівської, Кошарівської, Кузьківської, Малосамбірської, Мельнянської, Михайло-Ганнівської, Пекарівської, Присеймівської, Соснівської, Шаповалівської, Шевченківської, Юрівської.
15. Рішенням Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області «Про реорганізацію Соснівської сільської ради шляхом приєднання до Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області» від 08.12.2020 вирішено реорганізувати Соснівську сільську раду шляхом приєднання до Попівської сільської ради. Попівська сільська рада відповідно до рішення є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Соснівської сільської ради.
16. Станом на час розгляду справи судом в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про Соснівську сільську раду (ідентифікаційний код юридичної особи 04389259), відповідно до якої юридична особа позивача перебуває у процесі припинення, однак припиненою не є.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій 
17. Рішенням Окружного адміністративного суду від 12.01.2022, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2023, позов Соснівської сільської ради задоволено повністю, визнане протиправним та скасоване розпорядження КМ України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.
17.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до змін, внесених Законом України від 05.12.2019 № 348-IX до частини першої Закону № 157-VIII шляхом доповнення її пунктом 6, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.
17.2. За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18 статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
17.3. Суди попередніх інстанцій урахували, що Соснівська сільська рада Конотопського району Сумської області не надала згоду (заперечувала) на об`єднання з Попівською об`єднаною територіальною громадою Конотопського району Сумської області, а з матеріалів справи не слідує, що Конотопською районною державною адміністрацією на виконання вищенаведених законодавчих приписів було проведено консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та під час розробки проекту перспективного плану формування територій громад Сумської області, а під час його затвердження Кабінетом Міністрів України не було враховано думку жителів громади с. Соснівка. При цьому представників Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області не було включено до складу робочої групи з розроблення вказаного проекту перспективного плану ані під час розроблення вказаного плану, ані, як наслідок, при його затвердженні Кабінетом Міністрів України. Тому, за оцінкою судів обох інстанцій, при формуванні перспективного плану формування території Соснівської територіальної громади не було дотримано принципів добровільності, прозорості та відкритості, що мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, однак відповідачем, без жодних обґрунтувань, не враховано таку незгоду.
17.4. Відхиляючи доводи Кабінету Міністрів України про те, що він не зобов`язаний при затвердженні перспективного плану перевіряти наявність погоджень/заперечень представників територіальних громад щодо відповідної конфігурації (об`єднання), суди виходили з того, що відповідне погодження має оформлюватися процесуальними документами, що складаються під час відповідної підготовчої процедури проекту перспективного плану, що в наступному подається обласною державною адміністрацією до Кабінету Міністрів України. Тобто, на переконання судів, Кабінет Міністрів України при затвердженні такого плану повинен мати в розпорядженні повний пакет відповідних документів, що в сукупності і є підставою для прийняття ним відповідного рішення. В іншому випадку виключається можливість дотримання означених вище законодавчих гарантій місцевого самоврядування.
17.5. На підставі наведеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване позивачем розпорядження в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області прийнято відповідачем з порушенням статті 140 Конституції України, статті 2 Закону № 280/97-ВР та процедури добровільного об`єднання громадян, визначеної Законом № 157-VIII, а отже є протиправним та підлягає скасуванню.
17.6. Покликаючись на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20, суд апеляційної інстанції відхилив доводи КМ України про те, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є їх фактичним об`єднанням, оскільки перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області, оскільки затвердження перспективного плану фактично є одним з етапів утворення об`єднаних територіальних громад, який визначає подальшу процедуру здійснення відповідного об`єднання територіальних громад.
18. Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.02.2022 заяву представника Попівської сільської ради - Боярчука А. (сільського голови) № 02-25/1635 від 07.05.2021 «Про заміну правонаступником» на підставі рішення Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області «Про реорганізацію Соснівської сільської ради шляхом приєднання до Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області» від 08.12.2020, в частині вимог про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, як такий, що поданий особою, яка на цей час не має адміністративної процесуальної дієздатності, залишено без задоволення.
18.1. Залишаючи без задоволення вищевказану заяву представника Попівської сільської ради, суд першої інстанції виходив з того, що на час розгляду справи та ухвалення рішення суду Соснівська сільська рада не є припиненою та володіє цивільною правоздатністю і дієздатністю, суд прийшов до висновку про наявність у позивача адміністративно-процесуальної правоздатності та, як наслідок, права на звернення із цим адміністративним позовом до суду.
18.2. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022 у справі № 640/13346/20 клопотання Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області про заміну позивача у справі задоволено, замінено позивача у справі - Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області в порядку процесуального правонаступництва на Попівську сільську раду Конотопського району Сумської області на підставі відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 13.01.2022 внесено запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи Соснівської сільської ради (код за ЄДРПОУ 04389259) в результаті її реорганізації шляхом приєднання до Попівської сільської ради (код за ЄДРПОУ 04389220), що підтверджується наявною в матеріалах справи довідкою Департаменту з питань державної реєстрації від 26.10.2022 № 201-19.1.3-22.
18.3. Постановою Верховного Суду від 09.02.2023 ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022 скасована, прийняте нове судове рішення, яким відмовлено у задоволенні клопотання Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області від 27.10.2022 № 02-25/2097 щодо заміни сторони у справі (процесуального правонаступництва).
18.4. Скасовуючи ухвалу суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходив з того, що на час виникнення спірних правовідносин, а також на час звернення до суду за захистом порушених прав, питання щодо формування та затвердження територій громад Сумської області було спірним у зв`язку з незгодою Соснівської сільської ради з її включенням до складу Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області. В той же час, включення до складу Попівської об`єднаної територіальної громади тягне за собою припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи та визнання Попівської сільської ради її правонаступником. Однак внаслідок скасування судом першої інстанції розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р в частині що стосується позивача, процес включення Соснівської сільської ради до складу Попівської об`єднаної територіальної громади не можна визнати закінченим.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
19. Не погодившись із рішенням Окружного адміністративного суду від 12.01.2022, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2023, КМ України звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
19.1. Ця касаційна скарга подана з підстав неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права згідно з пунктами 1 та 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
19.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України КМ України скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували статтю 11 Закону № 157-VIII без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17.11.2022 у справі № 640/13545/20, від 27.07.2023 у справі №640/13456/20, відповідно до яких саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, позаяк нормами частини першої статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а КМ України, відповідно до частини третьої статті 11 цього ж Закону, лише затверджує перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації. 
19.3. На переконання скаржника судами попередніх інстанцій неправильно витлумачені положення приписів Розділу II (статті 5-8) та Розділу III (статті 11) Закону № 157-VIII. Основні доводи касаційної скарги щодо неправильного тлумачення судами попередніх інстанцій указаних норм закону зводяться до таких узагальнених тез:
(1) волевиявлення територіальної громади (тобто прийняття рішень, які створюють правові наслідки) щодо об`єднання/приєднання здійснюється на етапах реалізації встановленої законом процедури об`єднання/приєднання територіальних громад, а не в процесі підготовки проекту перспективного плану. За змістом Розділу ІІ Закону № 157-VIII затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад, про що помилково зазначають суди попередніх інстанцій;
(2) Розділом ІІІ «Державна підтримка добровільного об`єднання територіальних громад» Закону № 157-VIII, передбачені кроки, які здійснює держава щодо підтримки такого добровільного об`єднання, які не є складовою та етапом добровільного об`єднання територіальних громад. Таким чином перспективний план за своєю суттю є баченням держави, як можуть територіальні громади об`єднуватися у майбутньому у відповідній області, але не складовою такого добровільного об`єднання;
(3) передбачені статтею 11 Закону № 157-VIII повноваження щодо підготовки перспективного плану покладаються саме на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації, які, відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад здійснюють оцінку, зокрема, зауваженням та пропозиціям представників органів місцевого самоврядування щодо певної конфігурації територіальних громад. КМ України не є суб`єктом проведення відповідних консультацій, процедурою розробки та прийняття перспективного плану не передбачена участь КМ України у проведені зазначених консультацій;
(4) передбачене пунктом 13 Методики положення про те, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями, вказує на дорадчий характер участі представників територіальних громад в процесі розробки проекту перспективного плану;
(5) положення статті 11 Закону № 157-VIII, що регулює питання розробки та затвердження перспективного плану не містить приписів щодо обов`язкового отримання згоди територіальних громад на визначення певної конфігурації спроможних територіальних громад;
(6) відсутність законодавчих приписів щодо обов`язкового погодження певної конфігурації територіальних громад, що визначена перспективним планом, з самими громадами, знімають з Уряду обов`язок перевіряти наявність погодження (чи відсутність заперечення) представників територіальних громад із запропонованою конфігурацією територіальних громад.
(7) єдиною умовою зазначення в перспективному плані певної конфігурації територіальної громади є її відповідність критеріям спроможності. Незгода територіальної громади із запропонованою конфігурацією може здійснюватися лише в межах оскарження оцінки рівня спроможності, яка здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим або відповідними обласними державними адміністраціями. Водночас правовий спір між позивачем - Соснівською територіальною громадою та Сумською обласною державною адміністрацією щодо визнання спроможною бажаної для позивача конфігурації територіальної громади відсутній.
19.4. Наведене, на переконання скаржника, спростовує висновок судів попередніх інстанцій, що неврахування Урядом думки позивача щодо запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади слід розглядати як порушення прав позивача і підставу для визнання оскаржуваного розпорядження протиправним та створює підставу касаційного оскарження за пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України з посиланням у касаційній скарзі на необхідність відступити від висновку Верховного Суду щодо застосування статей 5-8, 11 Закону № 157-VIII у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31.10.2022 у справі №640/14698/20, застосованого судом апеляційної інстанції.
20. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.09.2023 визнані поважними причини пропуску КМ України строку на касаційне оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанції, поновлено пропущений з поважних причин процесуальний строк, відкрите касаційне провадження № К/990/28123/23 за цією касаційною скаргою та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/13346/20.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 04.09.2023 клопотання КМ України про зупинення дії/виконання рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.01.2022 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.06.2023 у справі №640/13346/20 задоволене, зупинене виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення перегляду справи в касаційному порядку.
22. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 06.11.2023 повторно витребувати справу №640/13346/20 з Київського окружного адміністративного суду. Справа надійшла до Верховного Суду 25.01.2024.
23. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21.08.2024 закінчено підготовчі дії за касаційним провадженням № К/990/28123/23 та призначено справу до розгляду у порядку спрощеного провадження без виклику учасників за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи 
24. Не погодившись із вищевикладеними доводами КМ України, позивач в особі представника Оникієнко Г.В. та треті особи ОСОБА_16 , ОСОБА_14 , ОСОБА_99 , ОСОБА_100 , подали письмовий відзив на цю касаційну скаргу, у якому просили касаційну скаргу залишити без задоволення через необґрунтованість її доводів, а оскаржувані судові рішення - без змін, а також просили скасувати зупинення виконання оскаржуваних рішень відповідно до ухвали Верховного Суду від 04.09.2023.
24.1. У цьому відзиві сторона позивача та треті особи без самостійних вимог на предмет спору, підкреслюють, що судами першої та апеляційної інстанції доведено, що жителі Соснівської територіальної громади та Соснівська сільська рада не брали участі у процесі прийняття рішення щодо формування території Попівської об`єднаної територіальної громади та не надавали згоди на приєднання до інших територіальних громад.
24.2. Соснівська територіальна громада уважає себе спроможною, а її чітка позиція щодо ненадання згоди на добровільне приєднання до інших територіальних громад, на її переконання свідчить про те, що вона не підпадає під дію Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та не може бути включена до перспективного плану формування територій громад Сумської області та внесена до переліку сільських рад, що входять до складу Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.
24.3. Беручи до уваги, що змінювати адміністративно-територіальний устрій до прийняття відповідного закону про територіальний устрій має наразі як тимчасові повноваження саме Кабінет Міністрів України, який у повній мірі наділений контрольними та наглядовими повноваженнями за діяльністю обласних державних адміністрацій, і саме його розпорядженням були порушені права жителів Соснівської місцевої територіальної громади на добровільне об`єднання чи ненадання згоди на об`єднання, то сторона позивача уважає, що обраний нею спосіб захисту порушених прав, а саме оскарження кінцевого нормативно-правового акту, який змінює статус позивача і вносить зміни до територіального устрою відповідних громад (оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України), є найбільш ефективним, оскільки згідно з частиною третьою статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план набирає своєї юридичної сили після затвердження Кабінетом Міністрів України. 
25. Попівська сільська рада Конотопського району Сумської області у письмовому відзиві просить задовольнити касаційну скаргу Кабінету Міністрів України та скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
25.1. Наголошує, що 13.01.2022 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи Соснівської сільської ради (код ЄДРПОУ 04389259) в результаті її реорганізації шляхом приєднання до Попівської сільської ради (код ЄДРПОУ 04389220).
Оцінка Верховним Судом висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
26. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
27. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
28. Спір у цій справі виник у зв`язку із затвердженням Урядом перспективного плану формування територій громад Сумської області, згідно з яким Соснівську територіальну громаду передбачено у складі Попівської спроможної територіальної громади Сумської області.
29. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги Верховний Суд виходить із такого.
30. Статтею 7 Конституції України установлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
31. Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
32. Концепція місцевого самоврядування за статтею 3 Європейської хартії місцевого самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
33. Ситуацію, коли переважна більшість територіальних громад України, маючи право вирішувати питання місцевого значення, неспроможна їх виконувати через брак власних коштів, занепад або відсутність інфраструктури тощо, покликана вирішити реформа місцевого самоврядування, яка, серед іншого, передбачає об`єднання (укрупнення) територіальних громад.
34. З прийняттям Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (01.04.2014), законів України «Про співробітництво територіальних громад» (17.06.2014), «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (05.02.2015) та змін до Бюджетного і Податкового кодексів (щодо фінансової децентралізації) в Україні розпочалася реформа місцевого самоврядування, яка базується на засадах Європейської Хартії місцевого самоврядування. Метою реформи місцевого самоврядування є, передусім, забезпечення його спроможності самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення. Головним завданням цієї реформи є досягнення ефективного розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, формування самодостатніх і фінансово самостійних об`єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) в Україні на принципах субсидіарності й децентралізації.
35. Цей процес дозволив формувати відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування значний дієвий і спроможний інститут місцевого самоврядування на базовому рівні - об`єднані територіальні громади (ОТГ), якими є такі громади, в яких місцеві джерела наповнення бюджету, інфраструктурні та кадрові ресурси є достатніми для вирішення її органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах жителів громади.
36. Конституційний Суд України у Рішенні від 18.06.2002 у cправі N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) (справа про об`єднання територіальних громад) указав, що частиною першою статті 140 Конституції України дано визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, але не встановлено порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад, тому на підставі приписів статті 146 Конституції України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом.
37. Одним із ключових етапів впровадження реформи децентралізації влади стало створення законодавчої основи для реалізації права територіальних громад на добровільне об`єднання. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VІІІ (надалі - Закон № 157-VІІІ), який набрав чинності 05.03.2015.
38. За змістом положень цього Закону, вирішення питання визначення меж нових, об`єднаних громад покладено на органи державної влади та місцевого самоврядування обласного рівня з урахуванням як думки громадян, так і об`єктивних критеріїв.
39. Частиною першою статті 4 розділу І Закону № 157-VIII (в редакції до 20.12.2019) визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
40. Частиною першою статті 2 Закону № 157-VІІІ передбачено, що процес добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
41. Принцип добровільності реалізується у процесі створення об`єднаних територіальних громад і є визначальним у цій процедурі.
42. Статтею 5 цієї ж Європейської хартії визначено, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.
43. У Рішенні від 18.06.2002 у cправі N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) (справа про об`єднання територіальних громад) Конституційний Суд України наголосив, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом.
44. Порядок добровільного об`єднання територіальних громад визначений розділом ІІ Закону № 157-VІІІ, який складається із стадій ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селища, міст (стаття 5), підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 6), вимоги до яких визначені статтею 7 цього ж Закону, та утворення об`єднаної територіальної громади (стаття 8).
45. На кожній із цих стадій передбачені громадські обговорення та прийняття рішень відповідними сільськими, селищними, міськими радами, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (зокрема, частини третя та четверта статті 5, частини друга та третя статті 6, частина друга статті 7, частина перша статті 8 Закону № 157-VІІІ).
46. Своєю чергою державна підтримка місцевого самоврядування полягає у створенні державою умов для розвитку цього виду публічної влади як важливого елементу демократії та ефективного інструменту забезпечення добробуту населення. На реалізацію цієї засади спрямовані положення статті 142 Конституції України, яка покладає на державу обов`язок брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, фінансово підтримувати місцеве самоврядування, компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішення органів державної влади.
47. Тож одним із ключових принципів цього процесу є також принцип державної підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, адже проведення процесу об`єднання територіальних громад без загальнодержавного ресурсу в сучасних умовах є неможливим.
48. Частиною першою статті 9 розділу ІІІ Закону № 157-VІІІ «Державна підтримка добровільного об`єднання територіальних громад та добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад» визначені форми державної підтримки, згідно якої держава здійснює інформаційно-просвітницьку, організаційну, методичну та фінансову підтримку добровільного об`єднання територіальних громад.
49. Організаційну підтримку та інформаційно-просвітницьке сприяння добровільному об`єднанню територіальних громад та приєднанню до об`єднаних територіальних громад забезпечують Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації (частина друга статті 9 Закону № 157-VІІІ).
50. Методичне забезпечення добровільного об`єднання територіальних громад та приєднання до об`єднаних територіальних громад, визначення обсягів та форми підтримки здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування (частина третя статті 9 Закону № 157-VІІІ).
51. Згідно з абзацом першим частини четвертої статті 9 Закону № 157-VІІ Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.
52. Якщо рада об`єднаної територіальної громади прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої об`єднаної територіальної громади спроможною (абзац другий частини четвертої статті 9 Закону № 157-VІІІ).
53. Згідно із частинами першою та другою статті 11 розділу ІІІ Закону № 157-VIII (в редакції до 20.12.2019) перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно- територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
54. Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (далі - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).
55. У цій Методиці термін «спроможна територіальна громада» вживається у такому значенні: територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
56. Відповідно до пункту 3 цієї Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється з урахуванням: (1) здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; (2) історичних, географічних, соціально-економічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; (3) розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць; (4) фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць; (5) трудової міграції населення; (6) доступності послуг у відповідних сферах.
57. Згідно з пунктом 4 цієї Методики формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: (1) розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; (2) схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; (3) затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; (4) добровільного об`єднання територіальних громад; (5) формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
58. За приписами пункту 5 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: (1) проект перспективного плану; (2) паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.
59. Межі території спроможної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що входять до її складу (пункт 7 Методики).
60. Межі територій спроможних територіальних громад визначаються з дотриманням таких вимог: (1) територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, та бути нерозривною; (2) спроможні територіальні громади розташовуються у межах території Автономної Республіки Крим, однієї області та у разі можливості одного району; (3) у разі входження до складу об`єднаної територіальної громади однієї або кількох територіальних громад, розташованих на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади.
61. З метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості (пункт 7 Методики).
62. Пунктом 11 Методики передбачено, що метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
За результатами консультацій оформляється протокол.
Консультації проводяться під час: (1) визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; (2) визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; (3) визначення меж територій спроможних територіальних громад.
Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
63. Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації (пункт 12 Методики).
64. Згідно з пунктом 13 Методики (із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ України від 02.09.2015 № 695) проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає:
(1) графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу;
(2) перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.
65. Проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та затверджується у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України (пункт 14 Методики в редакції Постанови КМ України від 02.09.2015 № 695).
66. У постанові від 28.04.2020 у справі № 240/4761/18 Верховний Суд з аналізу положень Закону № 157-VІІІ та Методики формування спроможних територіальних громад (у редакції, чинній до внесення змін постановою КМ України від 24.01.2020 № 34) дійшов висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні і в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.
67. У справах № 240/4761/18, № 813/38/16, № 440/569/19, № 818/294/18 Верховний Суд констатував, що системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.
68. 20.12.2019 набрав чинності Закон України від 05.12.2019 № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, яким:
(1) частину першу статті 4 Закону № 157-VIII доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області»; 
(2) частину третю статті 11 викладено в такій редакції: « 3. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».
69. З урахуванням змін, внесених Законом № 348-ІХ, перспективний план став однією із обов`язкових умов добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, що означає, що об`єднання територіальних громад надалі відбуватиметься виключно за перспективним планом. Також цим Законом передбачено, що перспективні плани розроблятимуть обласні державні адміністрації і затверджуватиме Уряд. Тобто процедура створення перспективних планів з моменту набрання чинності цим Законом не передбачає етапу схвалення цих документів обласними радами.
70. У пояснювальній записці до законопроекту цього Закону зазначено, що практика реалізації Закону № 157-VIII виявила ряд недоліків, які перешкоджають формуванню спроможних громад. Зокрема, обласні ради не завжди вчасно та раціонально приймають рішення про схвалення перспективних планів формування територій громад областей, часто політизуючи цей процес. Також через ігнорування критеріїв формування спроможних громад, обласні ради схвалюють перспективні плани, які передбачають можливості утворення об`єднаних громад, що нездатні надавати жителям якісні й доступні публічні та інші послуги.
71. Поруч із цим Методика формування спроможних територіальних громад викладена у редакції постанови КМ України від 24.01.2020 № 34, зокрема:
(1) пункт 1, відповідно до якого ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад […] області та умови формування проектних спроможних територіальних громад.
(2) пункт 3 доповнено умовою формування спроможних територіальних громад з урахуванням результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі - оцінка рівня спроможності);
(3) пункт 4, відповідно до якого […] облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону № 157-VIII об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1;
(4) пункт 5, відповідно до якого формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності;
(5) доповнено пунктом 7 та 8 (у зв`язку з чим пункти 7 та 8 попередньої редакції Методики стали пунктами 9 та 10), якими запроваджено критерії оцінки рівня спроможності, які характеризують основні соціально-економічні показники, що вливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади, та передбачено, що результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.
72. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що у зв`язку із наведеними законодавчими змінами, КМ України відповідно до частини третьої статті 11 Закону №157-VIII прийнято розпорядження від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області», яким затверджено план формування територіальних громад Сумської області та перелік розпоряджень КМ України, що втратили чинність. У цьому перспективному плані визначено конфігурацію спроможних територіальних громад Сумської області, в тому числі і Попівської територіальної громади, до складу якої включено території Попівської, Великосамбірської, Вирівської, Дептівської, Карабутівської, Кошарівської,  Кузьківської, Малосамбірської, Мельнянської, Михайло-Ганнівської, Пекарівської, Присеймівської, Соснівської, Шаповалівської, Шевченківської, Юрівської територіальних громад, з адміністративним центром в с Попівка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 5922086601).
73. Задовольняючи позовні вимоги Соснівської сільської ради, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що матеріалами справи не підтверджується дотримання відповідачем принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громад, а наведені обставини в своїй сукупності, за розсудом судів попередніх інстанцій, вказують на те, що прийняттям спірного рішення відповідачем порушені права та охоронювані законом інтереси Соснівської сільської ради, як територіальної громади, внаслідок чого порушені принципи місцевого самоврядування.
74. Водночас суди не врахували, що затвердження перспективного плану хоч і стало у зв`язку із наведеними законодавчими змінами першоосновою для об`єднання територіальних громад, однак не є юридичним фактом об`єднання громад.
75. Визначення в перспективному плані певної конфігурації спроможної територіальної громади є об`єктивною оцінкою потенційних можливостей такої громади з належного надання публічних послуг за умови добровільного об`єднання громад (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади).
76. Окрім доводів незгоди із оскаржуваним розпорядженням та посилань на відсутність згоди з боку територіальної громади села Соснівка на об`єднання територіальних громад на підставі перспективного плану, затвердженого відповідачем, будь-яких аргументів стосовно заходів чи дій, які вживалися позивачем на етапі розроблення проекту перспективного плану, які б свідчили про наявність спору з приводу визначення конфігурації спроможної громади, позивачем не наведено.
77. Колегія суддів враховує, що на час розгляду цієї касаційної скарги вже було сформовано правовий висновок щодо застосування приписів статей 11 Закону №157-VIII (у редакції Закону № 348-ІХ), який викладений, зокрема, у постановах від 17.11.2022 у справі № 640/13545/20 та від 28.07.2023 № 640/13456/20. Висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у вищевказаних постановах є релевантними до обставин цієї справи, тож колегія суддів не бачить підстав для відступу від них і надалі зауважує таке.
78. У справах № 640/13545/20 та № 640/13456/20 Верховний Суд зазначив, що відповідно до частини першої статті 11 Закону №157-VIII перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області. Отже, саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації можуть змінити територіально-адміністративний устрій області. КМ України, відповідно до частини третьої статті 11 Закону №157-VIII, лише затверджує перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації і його рішення є «кінцевим» нормативно-правовим актом у цій процедурі.
79. За наведених обставин знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги в частині підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах у справах з подібними правовідносинами №640/13545/20 та №640/13456/20.
80. Пунктом 4 Методики формування спроможних територіальних громад (у редакції         постанови КМ України від 24.01.2020 № 34) повноваження на розроблення проекту перспективного плану із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць передбачені за облдержадміністраціями.
81. Відповідно до вимог Закону №157-VIII та Методики (у цій же редакції) основною умовою визначення у перспективному плані конфігурації спроможної територіальної громади є її відповідність визначеним критеріям спроможності.
82. Тож без з`ясування наявності (відсутності) правового спору між Соснівською сільською радою та Сумською обласною державною адміністрацією з приводу (не)відповідності затвердженої оскаржуваним розпорядженням конфігурації, зокрема, Соснівської територіальної громади Сумської області затвердженим критеріям спроможності або ж визнання спроможною конфігурацію, яка є бажаною для позивача, висновки суду про порушення прав позивача у цій справі є передчасними.
83. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постанові від 15.09.2023 у справі №640/12763/20.
84. Формальний розгляд і вирішення справи не здатен ефективно відновити права, свободи і законні інтереси позивача. Варто в цьому контексті також відзначити, що Кабінет Міністрів України наголошував при розгляді цієї справи в судах попередніх інстанцій, що він не є належним відповідачем у справі, процедурні порушенні, які були встановлені судами, допустили розробники плану, що яких не належить скаржник, проте, цим аргументам в судових рішеннях не надано жодної оцінки.
85. Колегія суддів ураховує, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Для правильного вирішення справи і застосування ефективного способу захисту порушеного права позивача, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.
86. Між тим відповідач у цій справі залишився таким, яким його визначив позивач, а Сумська обласна державна адміністрація була залучена до участі в справі ухвалою суду першої інстанції від 30.07.2020 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору. У зв`язку з цим, судами не визначалася роль Сумської обласної державної адміністрації у формуванні оскаржуваного перспективного плану та, відповідно, оцінка її рішенням та діям не надавалася.
87. З цих же мотивів Суд не бачить підстав для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20, оскільки на відміну від цієї справи у справі №640/14698/20 позовні вимоги представницького органу територіальної громади були звернуті в тому числі і до обласної державної адміністрації, і вирішуючи спір у справі № 640/14698/20 суди передусім виходили з оцінки дій та рішень обласної державної адміністрації під час розроблення проекту перспективного плану.
88. Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави.
89. Колегія суддів також ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежного відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.
90. Водночас такими повноваженнями наділено суд касаційної інстанції, який відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд або для продовження розгляду.
91. Обсяг повноважень суду касаційної інстанції, визначений статтею 341 КАС України, не дозволяє Суду залучати до участі в справі відповідачів, встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
92. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
93. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, а також те, що неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, ці порушення неможливо виправити в суді касаційної інстанції, то оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
94. Під час нового розгляду справи суду необхідно, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові, правильно визначити коло відповідачів, на підставі належних та допустимих доказів дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог         статті 242 КАС України.
95. Відповідно до Закону України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності з 15.12.2022, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. При цьому, у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим         Законом         до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа направляється на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
96. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями          3,          341,          345,          349,          353,          355,          356,          359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2023 року у справі № 640/13346/20 - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді | Л.О. Єресько М.В. Білак   В.М. Соколов