ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2024 року 
м. Київ

справа № 400/2582/21
адміністративне провадження № К/990/4047/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:                     Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року (головуючий суддя Малих О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року (головуючий суддя Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 400/2582/21 за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
16 квітня 2021 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради (далі також відповідач або міська рада), в якому просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради щодо неприйняття рішення за заявою (клопотанням) ОСОБА_1 від 18 лютого 2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га;
зобов`язати Миколаївської міської ради розглянути заяву (клопотання) позивача від 18 лютого 2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га з наданням відповідного рішення згідно діючого законодавства.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради щодо неприйняття рішення за заявою (клопотанням) ОСОБА_1 від 18 лютого 2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га.
Зобов`язано Миколаївську міську раду (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, код ЄДРПОУ 26565573) розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) від 18.02.2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га з наданням відповідного рішення згідно діючого законодавства.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду 03 грудня 2021 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року залишено без змін.
27 січня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга, надіслана 24 січня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року і закрити провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 09 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
24 лютого 2022 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він 18 лютого 2021 року звернувся до відповідача з заявою (клопотанням) № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовними координатами згідно Геопорталу містобудівного кадастру Миколаївської міської ради: 47.01200170807862 32.00525790452958; 47.01175837308665 32.00535714626313; 47.012077502457025 32.005695104599006; 47.0118196102391 32.005821168422706, яка межує із земельними ділянками з наступними кадастровими номерами: 4810137200:15:018:0037, 4810137200:15:018:0050, 4810137200:15:028:0007.
Листом від 18 березня 2021 року № 1761/020201-40/14/21 за підписом заступника міського голови ОСОБА_3 позивачу повернуто заяву через те, що бажана земельна ділянка, яка розташована поблизу вул. Променевій мікрорайону Північний в Центральному районі міста Миколаєва (згідно наданої схеми) належить до території існуючої садибної забудови, на якій земельні ділянки рішеннями Миколаївської міської ради вже відведені громадянам у встановленому порядку для будівництва індивідуального житлового будинку та господарських споруд.
На друге звернення позивача з питання надання земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку та господарських споруд відповідач надав аналогічну відповідь та додатково вказав, що згідно статті 22 Закону України «Про землеустрій» рішення органів місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має необмежений строк дії. Отже, у разі зацікавленості в території, яка вже відведена під індивідуальне житлове будівництво, питання вирішується з її власником або спадкоємцем.
На думку позивача, Миколаївська міська рада, повідомляючи його про неможливість виділення йому бажаної земельної ділянки, допустила бездіяльність, оскільки не розглянула його заяву на сесії міської ради із прийняттям відповідного рішення.
Відповідач заперечував проти задоволення позову, зазначаючи, що позивач, як особа зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки, не скористався своїм правом замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу органом місцевого самоврядування, що свідчить про відсутність порушення прав позивача відповідачем. Крім того відповідач зауважує, що рішення про відмову у передачі земельної ділянки у власність не приймалось.
Водночас відповідач зазначив, що розгляд зазначеного питання здійснювався згідно пункту 4.8 Порядку взаємодії державного адміністратора та місцевих дозвільних органів щодо розгляду заяв суб`єктів господарювання на отримання документа дозвільного характеру - рішення міської ради про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду (продовження терміну оренди) земельних ділянок», затвердженого рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 14 грудня 2012 року № 1409 (надалі - Порядок 1409).
Також відповідач покликався на лист Управління земельних ресурсів Миколаївської міської ради від 25 травня 2021 року № 19764/11.02-03/2-2, за змістом якого повідомлено, що рішенням Миколаївської міської ради від 20 жовтня 2011 року за № 10/17 громадянину ОСОБА_4 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки по вул.Променевій,43 А.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 18 лютого 2021 року звернувся до Миколаївської міської ради з заявою (клопотанням) № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовними координатами згідно Геопорталу містобудівного кадастру Миколаївської міської ради: 41.01200170807862 32.00525790452958; 47.01175837308665 32.00535714626313; 47.012077502457025 32.005695104599006; 47.0118196102391 32.005821168422706, яка межує із земельними ділянками з наступними кадастровими номерами: 4810137200:15:018:0037, 4810137200:15:018:0050, 4810137200:15:028:0007.
Виконавчий комітет Миколаївської міської ради листом від 18 березня 2021 року  № 1761/020201-40/14/21 за підписом заступника міського голови ОСОБА_3 повернув позивачу заяву з пакетом документів через те, що бажана земельна ділянка, яка розташована поблизу вул. Променевій мікрорайону Північний в Центральному районі міста Миколаєва (згідно наданої схеми) належить до території існуючої садибної забудови, на якій земельні ділянки рішеннями Миколаївської міської ради вже відведені громадянам у встановленому порядку для будівництва індивідуального житлового будинку та господарських споруд.
Не погоджуючись із вказаним листом та бездіяльністю відповідача щодо неприйняття рішення за заявою позивача про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що факт надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі ще не є вирішенням питання про передачу земельної ділянки у власність, оскільки цей дозвіл лише засвідчує намір щодо розпорядження земельною ділянкою.
На думку суду першої інстанції, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює права на її отримання у власність поза встановленою законодавством процедурою; ще мають бути вжити певні заходи, які передбачено для остаточного оформлення права власності. 
Водночас суд першої інстанції зазначив, що неприйняття відповідачем рішення за результатами розгляду заяви позивача на засіданні Миколаївської міської ради є порушенням статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції та дійшов висновку про необґрунтованість доводів відповідача про те, що зазначений спір стосується майнового права та повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 17 квітня 2019 року у справі № 342/158/17, від 14 травня 2019 року у справі № 918/483/17, від 03 квітня 2019 року у справі № 921/158/18, від 18 травня 2020 року у справі № 824/1034/19-а, від 05 листопада 2020 року у справі                        № 160/13455/19, від 26 березня 2020 року у справі № 460/1287/19 щодо розмежування права цивільного та публічно - правового спору.
Також скаржник покликається на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформовані у постановах від 12 лютого 2020 року у справі № 712/10439/16-а, від 06 лютого 2019 року у справі № 488/3005/17, від 03 квітня 2019 року у справі                     № 921/158/18.
Наполягає на порушенні судами попередніх інстанцій правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України. Вважає, що цей спір необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства.
Стверджує, що судами попередніх інстанцій рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права, а саме:
судом першої інстанції не вирішено клопотання про закриття провадження у справі від 27 травня 2021 року з прийняттям ухвали;
в матеріалах справи відсутні протоколи судового засідання.
Скаржник зауважує, що зазначене клопотання про закриття провадження у справі не прийнято до уваги і судом апеляційної інстанції.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що скаржник покликається на правові висновки Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду у справах за правовідносин, які не є подібними.
Зауважує, що клопотання відповідача від 27 травня 2021 року стосується не позивача, а ОСОБА_5 .
Наполягає на відсутності обставин, що свідчать про наявність порушеного цивільного права.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В межах спірних правовідносин позивач вважає протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради щодо неприйняття рішення за заявою (клопотанням) від 18 лютого 2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га.
Згідно з частиною 2 статті 4 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої-третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Крім того, виходячи з аналізу статті 118 ЗК України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема від 28.01.2020 у справі № 2240/2962/18, від 28.02.2020 у справі № 806/3304/18, від 08.09.2020 у справі № 812/1450/17, від 26.10.2021 у справі № 160/5982/19 та від 23.12.2021 у справі № 480/4737/19.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач 18 лютого 2021 року звернувся до відповідача з заявою (клопотанням) № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га.
Виконавчий комітет Миколаївської міської ради листом від 18 березня 2021 року    № 1761/020201-40/14/21 за підписом заступника міського голови ОСОБА_3 повернув позивачу заяву з пакетом документів через те, що бажана земельна ділянка, яка розташована поблизу вул. Променевій мікрорайону Північний в Центральному районі міста Миколаєва (згідно наданої схеми) належить до території існуючої садибної забудови, на якій земельні ділянки рішеннями Миколаївської міської ради вже відведені громадянам у встановленому порядку для будівництва індивідуального житлового будинку та господарських споруд.
Також судом першої інстанції встановлено, що позивачу на його запит від 26 лютого 2021 року на отримання публічної інформації, що зареєстрований відповідачем 01 березня 2021 року № О-80/02.02.03-09, було повідомлено виконавчим комітетом відповідача листом від 02 квітня 2021 року                              № О-80/02.02.03-09 наступне:
рішенням відповідача від 20.10.2011 року № 10/17 певним громадянам було надано дозвіл на виготовлення проектів відведення земельних ділянок, у тому числі гр. ОСОБА_4 - по АДРЕСА_2 ;
проект землеустрою щодо відведення запитуваної земельної ділянки до управління земельних ресурсів не надходив;
рішень щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_2 відповідачем не приймалось;
інформація про присвоєння кадастрового номера на дану земельну ділянку відсутня.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року            № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частинами першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (пункт 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР).
Частиною сьомою статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Вказана правова норма не передбачає випадків, коли замість прийняття рішення орган місцевого самоврядування надає письмову відповідь.
Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою листом, Миколаївська міська рада діяла не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачений статтею 118 ЗК України.
В свою чергу, відсутність рішення, прийнятого у порядку, що передбачено Законом № 280/97-ВР про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи відмову у його наданні, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був прийняти за законом.
Відтак, відсутність належним чином оформленого за результатами пленарного засідання рішення відповідача про не надання або надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності.
Водночас судом апеляційної інстанції було зазначено, що будь - яких невідповідностей у поданому позивачем пакеті документів, які б могли бути підставою для повернення, Миколаївською міською радою не встановлено.
Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
За такого правого регулювання та встановлених судами обставин, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що належним способом захисту прав позивача у спірних правовідносинах є визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за заявою (клопотанням) позивача від 18.02.2021 року № 23064-000438970-007-12 про надання дозволу на розроблення проекту з землеустрою щодо відведення земельної ділянки з орієнтовним розміром 0,1 га, зобов`язання розглянути заяву з прийняттям відповідного рішення згідно діючого законодавства.
Верховний Суд критично оцінює покликання скаржника на висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 17 квітня 2019 року у справі № 342/158/17, від 14 травня 2019 року у справі № 918/483/17, від 03 квітня 2019 року у справі                 № 921/158/18, від 18 травня 2020 року у справі № 824/1034/19-а, від 05 листопада 2020 року у справі № 160/13455/19, від 26 березня 2020 року у справі                            № 460/1287/19, а також висновки Великої Палати Верховного Суду, сформовані у постановах від 12 лютого 2020 року у справі № 712/10439/16-а, від 06 лютого 2019 року у справі № 488/3005/17, від 03 квітня 2019 року у справі № 921/158/18 щодо визначення предметної юрисдикції з огляду на таке.
За змістом статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Так, в касаційній скарзі скаржник перелічує правові висновки Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду у вищезазначених справах щодо розмежування спорів, які розглядаються в порядку адміністративного та цивільного судочинства.
Проте відповідачем не надано доказів та судами попередніх інстанцій не встановлено обставин щодо наявності права власності на земельну ділянку у третіх осіб.
Отже, правовідносини у перелічених скаржником справах не є релевантними до спірних правовідносин у межах цієї справи.
Щодо покликання скаржника на наявність дозволу на розробку проекту землеустрою у іншої особи, колегія суддів зазначає таке. 
У справі № 154/3345/16, яка розглядалася Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, ключовим правовим питанням, щодо якого виник спір, було надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на яку претендує декілька осіб.
За змістом постанови від 18 травня 2022 року у справі № 154/3345/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла таких висновків:
« 22. У справі № 545/808/17, як і у справі, що розглядається, виникла ситуація, коли на одну й ту саму земельну ділянку претендували дві особи. При цьому позивач звернувся до сільської ради з відповідною заявою раніше, аніж інша особа.
23. У постанові від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 Верховний Суд погодився з тим, що «чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття сільською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі».
24. Згодом цей висновок було застосовано в багатьох інших справах. Узагальнено його суть зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки треба надавати усім, хто звернувся. Як наслідок, проект можуть розробляти одночасно декілька замовників, а хто з них отримає ділянку, - визначатиметься на стадії затвердження проекту та надання її у власність.
25. У постанові від 29.09.2020 у цивільній справі № 688/2908/16-ц, посилання на яку було в ухвалі про передачу справи на розгляд палати, Велика Палата Верховного Суду сформулювала загальні підходи до вирішення таких спорів:
« 39. Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
40. З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41. Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.»
26. Таким чином, ключовим для вирішення питання про правомірність дій органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, є оцінка добросовісності дій міської ради під час ухвалення оскаржуваного рішення.
27. Зазначений правовий висновок є застосовним до ситуацій, коли спір виник у зв`язку із наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки двом (чи більше) особам, тобто коли на одну ділянку є два кандидати.
28. Велика Палата Верховного Суду не заперечувала саму можливість надання дозволу декільком заявникам, запропонувавши оцінювати правомірність таких рішень з огляду на їх добросовісність, виходячи з конкретних обставин справи.».
В свою чергу, як уже зазначалося колегією суддів, саме передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
Щодо доводів скаржника про допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права, колегія суддів зазначає таке.
Ухвалою суду першої інстанції від 21 квітня 2021 року розгляд цієї справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження відповідно до статті 262 КАС України (без виклику сторін у судове засідання).
Рішення суду першої інстанції від 11 серпня 2021 року ухвалено судом у складі головуючого судді Малих О.В. в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження.
За змістом статті 230 КАС України у судовому засіданні секретар забезпечує ведення протоколу судового засідання.
Беручи до уваги, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження (без виклику сторін та проведення судового засідання), доводи скаржника про порушення судом норм процесуального права, обґрунтовані відсутністю протоколу судового засідання, колегія суддів вважає безпідставними.
Щодо нерозгляду судом першої інстанції клопотання відповідача від 27 травня 2021 року з прийняттям ухвали колегія суддів зауважує, що зазначене клопотання містить вимогу закрити провадження у справі № 400/491/21 за позовом ОСОБА_5 до Миколаївської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди в розмірі 10  000,00 грн.
Відтак, як вірно зазначено позивачем у відзиві на касаційну скаргу, в зазначеному клопотанні відсутня вимога щодо закриття провадження у справі щодо позовних вимог ОСОБА_1 .
В свою чергу судом апеляційної інстанції надавалась оцінка доводам апелянта щодо розгляду цього спору в порядку цивільного судочинства та такі доводи обґрунтовано критично оцінені судом.
За приписами частини 2 статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Судом касаційної інстанції не встановлено порушень судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, які вплинули або могли вплинути на правильність прийнятих рішень. 
Також відсутні, визначені частиною третьою статті 353 КАС України, порушення норм процесуального, які є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.  
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року у справі № 400/2582/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          Я.О. Берназюк
                                                                                          В.М. Шарапа