ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ  
11 липня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/198/24
Провадження № 11-115заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року (судді Кравчук В. М., Берназюк Я. О., Єзеров А. А., Коваленко Н. В., Стародуб О. П.)в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Одеського окружного адміністративного суду, Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про оскарження актів, дій чи бездіяльності і
ВСТАНОВИЛА:
1. У червні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати, що Одеський окружний адміністративний суд, ДСА України та ВРП через невжиття низки нормативно-регулятивних, організаційних та адміністративних дій і рішень допустили протиправну бездіяльність, яка обмежує право позивача вимагати притягнення особи до адміністративної відповідальності за статтею 185^6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) і перешкоджає належним чином застосувати передбачені пунктом 7 частини першої статті 255 цього Кодексу приписи для визнання керівника ІНФОРМАЦІЯ_1 винним у невиконанні окремої ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2023 року, яка була винесена за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 22 квітня 2021 року в адміністративній справі № 540/658/20 про визнання протиправними рішень, дій та бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень, і була надіслана начальнику ІНФОРМАЦІЯ_2 для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, та вирішення питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб ІНФОРМАЦІЯ_2 .
З погляду скаржника, неправомірна бездіяльність, зокрема, Одеського окружного адміністративного суду полягала в тому, що: 
- посадова інструкція секретаря судового засідання не визначає права на складання протоколу про передбачене статтею 185^6 КУпАП адміністративне правопорушення в разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду;
- не затверджена інструкція зі складання секретарями судових засідань матеріалів про адміністративні правопорушення.
Натомість неправомірна бездіяльність ДСА України полягала в тому, що:
- ДСА України не внесла до Типового положення про апарат суду та до типової посадової інструкції секретаря судового засідання у встановленому порядку положень, які б передбачали обов`язок керівника апарату суду розробляти та надавати на затвердження голові суду інструкцію з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та право секретарів судового засідання складати адміністративні протоколи за статтею 185^6 КУпАП у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду.
Бездіяльність ВРП щодо функціонування ДСА України та апарату суду відносно норм КУпАП полягала в тому, що не затверджені та не погоджені відповідні приписи про:
- обов`язки суду визначати в посадовій інструкції секретаря судового засідання права на складання адміністративного протоколу за статтею 185^6 КУпАП у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду, та затверджувати відповідну інструкцію з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення;
- обов`язок ДСА України внести до Типового положення про апарат суду та до типових посадових інструкцій секретаря судового засідання і секретаря суду у встановленому порядку положень, які б передбачали обов`язок керівника апарату суду розробляти та надавати на затвердження голові суду інструкцію з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та право секретарів судового засідання складати адміністративні протоколи за статтею 185^6 КУпАП у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду.
Неправомірні дії під час розгляду скарги ОСОБА_1 від 16 квітня 2024 року полягали в тому, що відмовилися:
- Одеський окружний адміністративний суд внести в посадову інструкцію секретаря судового засідання, який працює під керівництвом судді Хурса О. О., доповнень, що передбачали б його право складати протоколи про установлене статтею 185^6 КУпАП адміністративне правопорушення у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду, та затвердити інструкцію секретаря судового засідання про складання матеріалів про адміністративні правопорушення;
- ДСА України визначити в типовій посадовій інструкції секретаря судового засідання повноваження на складання адміністративних протоколів у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду;
- ВРП розглянути цю скаргу по суті.
Просить зобов`язати Одеський окружний адміністративний суд, ДСА України та ВРП вжити заходів для припинення неправомірної бездіяльності та для належного розглянути скарги ОСОБА_1 від 16 квітня 2024 року про застосування організаційних заходів для захисту порушеного права у визначеному законом порядку в спосіб, за якого:
1) Одеський окружний адміністративний суд має:
- внести в посадову інструкцію секретаря судового засідання правила про його право складати адміністративні протоколи за статтею 185^6 КУпАП у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду;
- затвердити інструкцію з оформлення секретарями судового засідання матеріалів про передбачене статтею 185^6 КУпАП адміністративне правопорушення;
2) ДСА України має внести у встановленому порядку норми, що передбачатимуть у:
- Типовому положенні про апарат суду :
а) право керівника апарату суду уповноважувати секретаря судового засідання на складання адміністративних протоколів за статтею 185^6 КУпАП у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду;
б) завдання голови суду затверджувати інструкцію з оформлення секретарями судового засідання матеріалів про передбачене статтею 185^6 КУпАП адміністративне правопорушення;
в) повноваження керівника апарату суду із забезпечення розроблення та подання на затвердження голові суду інструкції з оформлення секретарем судового засідання матеріалів про передбачені статтею 185^6 КУпАП адміністративні правопорушення;
-Типовій посадовій інструкції секретаря судового засідання - його право складати адміністративні протоколи за статтею 185^6 КУпАП відповідно до затвердженої у встановленому порядку інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду; 
3) ВРП має вжити передбачені її компетенцією заходи для забезпечення функціонування судів та ДСА України з додержанням норм КУпАП у частині забезпечення повноважень секретаря судового засідання складати протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 185^6 КУпАП, у разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали суду шляхом:
- погодження внесених з цього приводу ДСА України змін до Типового положення про апарат суду;
- затвердження у встановленому порядку змін до Положення про ДСА України, які б передбачали її завдання з розроблення та затвердження Типового положення про апарат суду та типових посадових інструкції його працівників, які вони мають реалізовуватись з огляду на передбачені пунктом 7 частини першої статті 255 КУпАП права секретарів судового засідання та секретарів суду складати адміністративні протоколи за статтею 185^6 КУпАП в разі, коли суд у судовому засіданні виявить факт невиконання стороною у справі окремої ухвали. 
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 05 червня 2024 року позовну заяву повернув позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, оскільки позивач у своєму позові об`єднав як вимоги до ВРП, розгляд яких віднесений до юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції, так і позовні вимоги, що не належать до юрисдикції Верховного Суду, зокрема, позовні вимоги до Одеського окружного адміністративного суду та ДСА України. Тобто позивач у позовній заяві об`єднав вимоги, які підсудні різним судам, що відповідно до правил частини п`ятої статті 172 КАС України є проявом порушення правил об`єднання позовних вимог.
3.  ОСОБА_1 не погодився із цим судовим рішенням і через підсистему «Електронний суд» подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити матеріали справи № 990/198/24 до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Вимоги мотивує тим, що правило виключної підсудності визначене статтею 27 КАС України, яка входить до § 3 «Територіальна юрисдикція (підсудність)» глави 2 «Адміністративна юрисдикція» розділу І «Загальні положення» КАС України. Відповідно, виключна підсудність є підвидом територіальної підсудності, а встановлене нею правило передбачає розгляд певного вичерпного переліку справ окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ (частина перша вказаної статті) та/або адміністративним судом за місцезнаходженням контрольних пунктів в`їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію (частина друга вказаної статті). 
Зазначає, що сформульована в частині п`ятій статті 172 КАС України заборона на об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам, забороняє поєднувати в одне провадження справи, що обов`язково розглядаються адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, зі справами, що мають вирішуватися виключно адміністративним судом за місцезнаходженням контрольного пункту в`їзду (виїзду) на окуповану територію.
Підкреслює, що жодні інші правила підсудності - як територіальної (за вибором позивача згідно зі статтею 25 КАС України, за місцем проживання або місцезнаходженням відповідача згідно зі статтею 26 цього Кодексу та справ, у яких однією зі сторін є суд або суддя згідно з статтею 28 цього Кодексу), так і предметної або інстанційної - не стосуються правила виключної підсудності та, відповідно, не підпадають під передбачену частиною п`ятою статті 172 КАС України заборону, оскільки визначені ними порядки не вимагають розгляду справ виключно переліченими в статті 27 КАС України судами.
З наведеного автор скарги робить висновок, що суд першої інстанції неправильно розтлумачив закон та помилково встановив підсудність заявлених у позові вимог визначеним статтею 27 КАС України судам.
Предмет позову стосується оскарження не нормативно-правових актів, рішень, дій і бездіяльності суб`єктів владних повноважень, про які йдеться в статті 27 КАС України, а дій та бездіяльності відповідачів із забезпечення дотримання в діяльності судів норм КУпАП. Відповідно, підсудність справи внормовується такими нормами КАС України:
- щодо вимог до Одеського окружного адміністративного суду - частиною першою статті 28 КАС України, за якою підсудність справи, у якій однією зі сторін є суд або суддя суду, до підсудності якого віднесена ця справа за загальними правилами, визначається ухвалою суду вищої інстанції, постановленою без повідомлення сторін;
- щодо вимог до ДСА України - частиною першою статті 25 КАС України, згідно з якою адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом;
- щодо вимог до ВРП - частиною четвертою статті 22 КАС України, згідно з якою Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя.
Вважає, що під час ухвалення оскаржуваного рішення суд першої інстанції не встановив дійсного змісту спірних у справі правовідносин та не застосував до них релевантних норм матеріального права, тобто не з`ясував обставин справи та не застосував закон, який підлягав застосуванню.
Переконує, що порядок розгляду заявлених у позові вимог не пов`язаний з визначеним статтею 27 КАС України правилом виключної підсудності ні за предметом позову, ні за територіальною ознакою суду, внаслідок чого поєднання цих вимог в одне провадження не порушує обумовлену частиною п`ятою статті 172 КАС України заборону на «об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам», як помилково виснував суд. 
Усі заявлені в позові вимоги безпосередньо пов`язані однією підставою -порушенням права скаржника на складання секретарем судового засідання адміністративного протоколу за передбачене статтею 1856 КУпАП правопорушення, яке відбулося внаслідок неправомірних бездіяльності та дій кожного з відповідачів. Обставин, що свідчили б про необхідність розгляду заявлених у позові вимог за правилами різного судочинства, не існує і оскаржуваним рішенням не встановлено.
Позаяк згідно з правилами адміністративної юрисдикції порядок розгляду кожної із заявлених у позові вимог не підпадає під правило виключної підсудності, а самі вимоги не мають розглядатися за правилами різного судочинства, законних підстав для відмови в розгляді всіх позовних вимог в одному судовому провадженні та для повернення позову в оскаржуваному рішенні не наведено.
Відтак узагальнює, що встановлене судом першої інстанції порушення визначеного статтею 27 КАС України правила виключної підсудності не підтверджене фактичними обставинами справи та не доведене належними нормами цього Кодексу, а висновок резолютивної частини оскаржуваного рішення ухвалений унаслідок неповного з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, та неправильного тлумачення та застосування правил адміністративної юрисдикції.
4. Велика Палата ухвалою від 13 червня 2024 року відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 26 червня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження 11 липня 2024 року. 
5. Одеський окружний адміністративний суд подав відзив, у якому навів нормативно-правове регулювання підсудності справ та заначив, що позивач об`єднав позовні вимоги, які належить розглядати в порядку різного судочинства. Крім того, щодо цих вимог визначена виключна підсудність різним судам. 
Позивач об`єднав позовні вимоги як до ВРП, які з урахуванням положень дотримання інстанційної підсудності, визначеної статтею 22 КАС України, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, так і до Одеського окружного адміністративного суду та ДСА України, які підсудні окружним адміністративним судам, що вказує на порушення позивачем правила об`єднання позовних вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства. 
ВРП також подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. Вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позивач порушив правила об`єднання позовних вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства. Крім того, щодо цих вимог визначена виключна підсудність різним судам.
Від ДСА України відзив на апеляційну скаргу не надходив.
6. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, зважила на письмові звернення, що надійшли на адресу суду, переглянула оскаржуване судове рішення і дійшла висновку про таке.
7. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У пункті 3 частини першої статті 4 цього Кодексу міститься визначення поняття «адміністративний суд», згідно з яким - це суд, до компетенції якого зазначеним Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ. За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.
Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
Положенням цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано кілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
Водночас у цій статті (в частинах четвертій, п`ятій та шостій) встановлено заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї статті).
Поряд з тим закон встановлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи може (вправі) до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і тоді, коли розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
За приписами частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення ЦВК результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, .
Згідно із частиною третьою статті 27 КАС України правила про виключну підсудність для окремих категорій адміністративних справ можуть визначатися цим Кодексом.
Відповідно до частин першої, другої статті 266 КАС України адміністративні справи про законність дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, а також законність актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, розглядаються в порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж із п`яти суддів.
За пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
8. Як убачається зі змісту позовної заяви, у цьому зверненні до адміністративного суду ОСОБА_1 об`єднав кілька вимог до різних суб`єктів відповідальності. Одні з цих вимог стосуються ВРП та за правилами виключної підсудності належать до компетенції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, а інші вимоги - до Одеського окружного адміністративного суду та ДСА України і цьому суду не підсудні.
Оскільки позивач об`єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і немає законних підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до Одеського окружного адміністративного суду та ДСА України, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні, то суд першої інстанції ухвалив правильне рішення про повернення позовної заяви її авторові.
Таке рішення є обґрунтованим, відповідає точному змісту процесуального закону і не обмежує право позивача на звернення за захистом до суду.
Аналогічні висновки Велика Палата неодноразово викладала у своїх постановах, зокрема, від 02 жовтня 2019 року у справі № 9901/382/19 (провадження № 11-770заі19), від 15 квітня 2020 року у справі № 9901/553/19 (провадження № 11-1204заі19), від 19 вересня 2019 року у справі № 9901/62/19 (провадження № 11-148заі19), від 14 серпня 2019 року у справі № 9901/430/19 (провадження № 11-815ав19), і такі висновки є сталими та незмінними.
9. Отож Велика Палата підсумовує, що міркування і твердження позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
10. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, Велика Палата вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року - без змін.
Керуючись статтями 242, 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                                   М. І. Гриців
Судді:                                    О. О. Банасько                                                        М. В. Мазур
О. Л. Булейко                                                          С. Ю. Мартєв
Ю. Л. Власов                                                           С. О. Погрібний
І. А. Воробйова                                                       О. В. Ступак
Ж. М. Єленіна                                                          І. В. Ткач
І. В. Желєзний                                                         В. Ю. Уркевич
В. В. Король                                                            Є. А. Усенко
О. В. Кривенда                                                        Н. В. Шевцова