ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2024 року 

м. Київ

справа № 160/11387/21
адміністративне провадження № К/990/27170/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області)
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року (колегія у складі суддів Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.)
у справі № 160/11387/21
за позовом Державного підприємства "Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова"
до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області)
про визнання протиправним та скасування наказу.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.          12.07.2021 Державне підприємство "Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова" (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (далі - відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 07.07.2021 №1110 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.06.2021 Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) отримала звернення ОСОБА_1 щодо здійснення перевірки ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова», в якій зазначено про проведення земляних робіт по демонтажу мереж водопостачання за замовленням ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» на ділянці поля за кадастровим номером 221486200:02:048:0010, що є державною власністю та обліковується за Державним підприємством Дочірнє господарство «Дніпро» Державної установи інституту зернових культур Національної академії аграрних наук України. Скаржник вважає, що ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» вказані роботи розпочало без відповідних проектів, дозволів, погоджень, що призвело до значного порушення родючих шарів ґрунтів, пошкодження та вирубки полезахисних лісосмуг, що стало значними екологічними збитками для держави. 
3.          07.07.2021 Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) згідно зі ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, яке затверджено наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 076.04.2020 № 230, звернення ОСОБА_1 від 23.06.2021, погодження Державної екологічної інспекції України від 30.06.2021 №2.1/1227ПГ на проведення позапланового заходу державного (контролю) щодо додержання вимог природоохоронного законодавства України, прийнято наказ №1110, яким передбачено в період з 7 по 20 липня 2021 року провести позапланову перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства України ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова», місцезнаходження юридичної особи: 49008, м. Дніпро, вул. Криворізька, буд. 1. 
4.          Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) оформлено направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України від 07.07.2021 №4-868-21, яке отримано уповноваженою особою ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» - головним інспектором ОСОБА_2 07.07.2021, що підтверджується підписом останнього у направленні. 
5.          Листом від 09.07.2021, який отримано ДП «Виробниче об`єднання Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» 12.07.2021, Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) повідомила підприємство про необхідність 12.07.2021 забезпечити присутність відповідальної особи підприємства під час проведення заходу нагляду (контролю) у сфері використання та охорони земель при проведенні земельних робіт по демонтажу мереж водопостачання на ділянці поля за кадастровим номером 221486200:02:048:0010, забезпечити надання інформації та копій документів в частині провадження діяльності суб`єктом господарювання при проведенні земельних робіт по демонтажу мереж водопостачання та попереджено про адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органу державного нагляду контролю. 
6.          Заявою від 13.07.2021 позивач повідомив відповідача про отримання направлення та про недопущення вказаних у направлені посадових осіб до проведення перевірки, оскільки головний інженер ОСОБА_2 не має повноважень діяти від імені юридичної особи, в тому числі отримувати документи на проведення перевірки. 
7.          Того ж дня, під час виїзду за зареєстрованим місцем знаходження підприємства: м.    Дніпро, вул. Криворізька, буд. 1, державних інспекторів було не допущено до проведення позапланового заходу, про що складено відповідний акт. 
8.          Вважаючи наказ відповідача від 07.07.2021 №1110 протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          Позивач вважає, що оскаржуваний наказ складено з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки жодна земельна ділянка не належить підприємству ні на праві власності, ні на праві оренди чи постійного користування. Крім того, позивача не було ознайомлено зі зверненням про порушення, що спричинило шкоду, з наказом на проведення перевірки та погодженням Державної екологічної інспекції України. У направленні відсутні посилання на заподіяння позивачем шкоди, а також  документальне підтвердження наявності такої шкоди. Також у направленні відсутній чіткий перелік питань, які підлягають перевірці. Наведені обставини свідчать про відсутність у Державної екологічної інспекції передбачених законом підстав для видачі наказу № 1110 від 07.07.2021 про проведення позапланової перевірки.
10.          Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що представники державної екологічної інспекції перед початком здійснення заходу пред`явили уповноваженій особі підприємства в особі головного інженера службові посвідчення, що засвідчують посадову особу, надали копію звернення ОСОБА_1 від 23.06.2021, пред`явили направлення з копією погодження Державної екологічної інспекції України від 30.06.2021 №2.1/1227ПГ на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України, що підтверджується підписом останнього у направленні на проведення перевірки. Проте, під час здійснення виїзду з метою проведення позапланової перевірки за місцезнаходженням юридичної особи, державних інспекторів було не допущено до проведення позапланового заходу, що зафіксовано у відповідному акті. Оскаржуваний наказ вважає законним, у зв`язку з чим, у задоволенні позову просив відмовити.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 20.09.2021 відмовив у задоволенні позову.
12.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що уповноваженим органом затверджено вичерпний перелік питань, що можуть досліджуватися в ході заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства суб`єктами господарювання, у зв`язку з чим відсутні зобов`язання щодо повторного їх відображення у направленні на проведення перевірки. Також суд вважав безпідставними посилання позивача на недотримання вимог законодавства відповідачем перед здійсненням державного нагляду (контролю) в частині неналежного повідомлення та невручення документів, оскільки останні не відповідають дійсності та спростовуються зокрема, підписом представника посадової особи позивача. Крім того, суд зазначив, що зі звернення ОСОБА_1 встановлено, що саме за замовленням позивача на визначеній земельній ділянці проводяться земляні роботи по демонтажу мереж водопостачання без проектів та дозвільних погоджень, а тому доводи позивача щодо він є неналежним суб`єктом перевірки, також є безпідставними.
13.          Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 06.09.2022 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.09.2021, ухвалив нове рішення про задоволення позову. 
14.          Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з наказу про проведення позапланового заходу та направлення на її проведення неможливо встановити конкретний перелік питань, який буде перевірятися, а додаток 3 до Акта, форма якого затверджена наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 №450, містить загальний перелік питань, які взагалі можуть перевірятися під час перевірок. Водночас позаплановий захід вимагає індивідуального підходу до предмета перевірки, оскільки він повинен відповідати підставі, з якої ця перевірка призначена, про що чітко зазначено в ч. 1 ст. 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877). Оскаржений наказ, як і направлення на проведення перевірки, цим приписам не відповідають, що є підставою для визнання спірного наказу протиправним і його скасування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.09.2022 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.09.2021.
16.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без врахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/16, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі №9901/415/18. Спірний наказ вичерпав дію після недопуску до перевірки та складання акту про недопуск, не порушує прав позивача.
17.          Ухвалою від 01.12.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі для перевірки правильності застосування судом апеляційної інстанції Закону №877-V у питанні оскарження суб`єктом господарювання наказу на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
18.          24.04.2023 надійшов відзив від позивача, в якому зазначено про правомірність висновків суду апеляційної інстанції з огляду на те, оскаржуваний наказ безпосередньо впливає на права, обов`язки і охоронювані законом інтереси. Наказ не вичерпав дію, адже перевірка не була проведена. Крім того, він є підставою для притягнення позивача до відповідальності.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, дійшов такого висновку.
20.          Відповідно до абз. 1 ч. 10 ст. 4 Закону № 877-V посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
21.          За правилами ст. 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
22.          Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону № 877-V перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
23.          Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24.          Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1)          визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2)          визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3)          визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4)          визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5)          встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6)          прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
25.          Тобто обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
26.          Позивач просить визнати протиправним та скасувати акт індивідуальної дії - наказ  відповідача від 07.07.2021 №1110 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
27.          Схожа правова проблема вже поставала перед Верховним Судом. Зокрема, у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала таку правову позицію:

«Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

28.          Як було встановлено судами попередніх інстанцій, позивач скористався правом не допустити посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки, а отже наказ від 07.07.2021 №1110 вичерпав дію.
29.          Враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
30.          Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов?язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб?єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
31.          Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
32.          За висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
33.          За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
34.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
35.          Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).
36.          Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2022 року у справі №160/11387/21 скасувати.
Провадження у справі № 160/11387/21 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб