ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/33/23
Провадження № 11-61заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2023 року (суддя Радишевська О. Р.) у справі № 990/33/23 за його позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) в особі Управління справами Апарату ВРУ, Окружного адміністративного суду міста Києва в особі голови комісії з припинення Вовка Павла Вячеславовича , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державного підприємства «Інформаційні судові системи», Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, про визнання протиправним і нечинним закону і
ВСТАНОВИЛА:
1. У лютому 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 до ВРУ в особі Управління справами Апарату ВРУ, Окружного адміністративного суду міста Києва в особі голови комісії з припинення Вовка Павла Вячеславовича , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державного підприємства «Інформаційні судові системи», Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, у якому він просив:
- визнати протиправним і нечинним Закон України від 13 грудня 2022 року 
№ 2825-ІХ «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-ІХ);
- визнати протиправним і нечинним пункт 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2825-ІХ.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач, зокрема, зазначив, що Законом № 2825-ІХ не вирішено питання щодо службових документів, пов`язаних з функціонуванням Окружного адміністративного суду міста Києва як державної установи, у тому числі  щодо матеріалів особової справи державного службовця ОСОБА_1 . При цьому посилається на те, що необхідність встановлення інформації про місцезнаходження матеріалів особової справи позивача, а також відомостей щодо їх належного зберігання пов`язана також із недопущенням порушень строків звернення до суду для вирішення трудового спору, відповідачем у якому мав би бути Окружний адміністративний суд міста Києва.
3. Послався на те, що зазначений Закон суперечить встановленому законодавством порядку ліквідації та утворення судів, яким визначено процедуру передачі документації з одного суду до іншого, принципам судоустрою, верховенства права та незалежності суддів, а також положенням щодо зберігання та захисту персональних даних. Зокрема: 
- статті 125 Конституції України, пунктам 2-5 статті 19, пункту 6 статті 147, підпункту 1 пункту 2 Закону Українивід 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», оскільки суперечить висновкам Вищої ради правосуддя, принципам трудового законодавства, діючому законодавству щодо існуючої системи судоустрою, порядку створення та ліквідації судів, а також створення судів, які здійснюють розгляд публічно-правових спорів; 
- статті 10, пункту 2 статті 122, пункту 2 статті 26 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» та Указу Президента України від 07 листопада 2022 року № 757/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», яким встановлено заборону втручання у порядок здійснення правосуддя і неприпустимість припинення повноважень органів державної влади в умовах воєнного стану.
4. До того ж зазначив, що оскаржуваний нормативно-правовий акт суперечить положенням статей 6 «Право на справедливий суд», 13 «Право на ефективний засіб правового захисту», а також деяким іншим положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
5. Мовить у позові й про те, що Закон № 2825-ІХ порушує вимоги трудового законодавства, а також встановлені соціальні гарантії та забезпечення працівників апарату суду. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 лютого 2023 року відмовив у відкритті провадження у цій справі. 
7. Своє рішення в частині пред`явлення позову до ВРУ мотивував тим, що предметом цього позову є визнання протиправним та нечинним Закону № 2825-ІХ, тобто позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, тому цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваної ухвали; далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Також суд першої інстанції зазначив, що, враховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
8. Відмовляючи у відкритті провадження в іншій частині позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем заявлено клопотання про роз`єднання позовних вимог. За змістом цього клопотання ОСОБА_1 , усвідомлюючи, що його позов до Окружного адміністративного суду міста Києва не підлягає розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції, просив роз`єднати позовні вимоги і розглянути цим судом лише вимоги, пред`явлені до ВРУ.        
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив в оскаржуваній ухвалі про відсутність у позовній заяві ОСОБА_1 вимог, які могли б бути виділені в самостійне провадження відповідно до правил, установлених у статті 172 КАС України. Зазначив суд і про те, що позов має бути поданий безпосередньо до того суду першої інстанції, якому він підсудний.  
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
10. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2023 року і направити справу для продовження розгляду до цього суду. 
11. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Закон № 2825-ІХ є актом індивідуальної дії і підлягає оскарженню в суді. 
12. Вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що заявлені позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона (ВРУ) не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
13. Твердить, що оскаржуваний нормативно-правовий акт стосується виключно організаційних питань діяльності Окружного адміністративного суду міста Києва. При цьому національним законодавством не встановлено іншого порядку вирішення подібних організаційних питань, окрім як методом прийняття нормативно-правового акта у формі закону.  
14. В апеляційній скарзі також мовиться про те, що суд першої інстанції, зазначивши, що цей спір не належить до юрисдикції жодного іншого суду, обмежив ОСОБА_1 доступ до правосуддя, що суперечить положенням Конвенції.
Позиція відповідача
15. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2023 року - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
17. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
19. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
20. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
21. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
22. Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
23. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
24. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
25. Велика Палата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
26. Як видно з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачем дій парламенту щодо прийняття закону, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності Ради.
27. При цьому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
28. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
29. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
30. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
31. Аналізуючи зазначені законодавчі положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
32. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії ВРУ щодо прийняття Закону № 2825-ІХ, які оспорює позивач, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
33. За таких обставин висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій в рамках процедури законотворчого процесу, є правильним, а доводи апеляційної скарги в цій частині -  необґрунтованими.  
34. При цьому суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
35. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18.
36. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
37. Тому Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами апеляційної скарги про незабезпечення судом першої інстанції конвенційних прав позивача.   
38. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.
Керуючись статтями 311, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2023 року у справі № 990/33/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                         О. В. Кривенда 
Судді:                                     Ю. Л. Власов                                                 К. М. Пільков
І. А. Воробйова                                             С. О. Погрібний          
М. І. Гриців                                                    О. В. Ступак   
Ж. М. Єленіна                                               І. В. Ткач        
І. В. Желєзний                                              О. С. Ткачук               
Л. Ю. Кишакевич                                          В. Ю. Уркевич            
В. В. Король                                                  Є. А. Усенко
М. В. Мазур                                                   Н. В. Шевцова
С. Ю. Мартєв