ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2024 року 
м. Київ

справа № 260/137/19
адміністративне провадження № К/9901/26216/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Пасічник С.С.,
суддів: Васильєвої І.А.,  Олендера І.Я., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Гаврилка С.Є. від 06 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Гудими Л.Я., суддів Довгополова О.М., Святецького В.В. від 13 серпня 2019 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» до Головного управління ДПС у Закарпатській області, утвореного на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» (далі - позивач, Товариство) звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління ДФС України у Закарпатській області (правонаступник - Головне управління ДПС у Закарпатській області, утворене на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України; далі - відповідач, Управління), в якому просило: 1) визнати протиправними дії щодо складення висновку аналітичного дослідження від 29 серпня 2018 року №27/07-16-16-00-19/32836226 «Про результати дослідження фінансово-господарської діяльності TOB «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» щодо дотримання норм чинного законодавства при взаємовідносинах з TOB «Зофітель» та наявності правопорушень, пов`язаних з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванням тероризму або фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, та/або інших правопорушень за період з 01 липня 2016 року по 30 червня 2018 року»; 2) визнати протиправним та скасувати висновок аналітичного дослідження від 29 серпня 2018 року № 27/07-16-16-00-19/32836226 «Про результати дослідження фінансово-господарської діяльності TOB «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» щодо дотримання норм чинного законодавства при взаємовідносинах з TOB «Зофітель» та наявності правопорушень, пов`язаних з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванням тероризму або фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, та/або інших правопорушень за період з 01 липня 2016 року по 30 червня 2018 року».

У позовній заяві позивач наголошував, що дії Управління по проведенню аналітичного дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства щодо дотримання норм чинного законодавства при взаємовідносинах з TOB «Зофітель» за період з 01 липня 2016 року по 30 червня 2018 року та складенню за його результатом відповідного висновку вчинені поза межами повноважень, встановлених законодавством України, яким, у свою чергу, не передбачено вчинення такого виду податкового контролю; ці дії та сам висновок аналітичного дослідження порушують права позивача, оскільки стали підставою для здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні та проведення слідчих дій, у тому числі тимчасового доступу до документів, що перебувають у володінні позивача.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, у задоволенні позову Товариства відмовлено.

Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що дії по проведенню аналітичного дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства та складання висновку за його результатом є способом реалізації наданої контролюючому органу компетенції, службовою діяльністю його працівників з виконання обов`язків по збиранню доказової інформації, самі по собі не породжують для суб`єкта господарювання юридичних наслідків й не порушують його прав, що виключає підстави для задоволення заявлених позивачем позовних вимог.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, посилався на помилковість позиції судів попередніх інстанцій, порушення ними норм процесуального права та неправильне застосування матеріальних норм, оскільки, як стверджує позивач, здійснивши аналітичне дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства та склавши за його результатом висновок, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, встановлених законодавством, й такі дії порушують права та законні інтереси Товариства, його ділову репутацію, тому мають бути визнані протиправними.

Управління у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційна скарга підлягає розгляду у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом, тобто до 08 лютого 2020 року.

Під час підготовки цієї справи до касаційного розгляду Верховний Суд вирішив питання щодо заміни сторони (відповідача) у справі в порядку процесуального правонаступництва й відповідно до ухвали від 15 травня 2024 року замінив відповідача його правонаступником - Головним управлінням ДПС у Закарпатській області, утвореним як відокремлений підрозділ Державної податкової служби України.

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання процесуальних норм, Верховний Суд виходить з такого.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що у зв`язку із вжиттям комплексу заходів щодо виявлення правопорушень законодавства під час бюджетного відшкодування податку на додану вартість (далі - ПДВ) із Державного бюджету України та, зокрема, наявної інформації, що службові особи Товариства на протязі 2014-2018 років шляхом проведення можливих безтоварних операцій задля формування від`ємного значення ПДВ для подальшого незаконного бюджетного відшкодування з Державного бюджету України у своїй діяльності скористались послугами суб`єкта господарської діяльності із ознаками фіктивності, а саме ТОВ «Зофітель», Управління захисту економіки в Закарпатській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України листом від 13 серпня 2018 року за №4028/39/106/03-2018 звернулося до Управління із проханням опрацювати наявні відомості та провести відповідне дослідження з питань дотримання позивачем норм чинного законодавства, в тому числі щодо ризику легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом.

На виконання вимог зазначеного листа відповідачем проведено дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства щодо дотримання норм чинного законодавства при взаємовідносинах з TOB «Зофітель» та наявності правопорушень, пов`язаних з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванням тероризму або фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення, та/або інших правопорушень за період з 01 липня 2016 року по 30 червня 2018 року, за наслідками якого складено висновок від 29 серпня 2018 року за №27/07-16-16-00-19/328836226, у якому відзначено, що службовими/посадовими особами TOB «Зофітель» (податковий номер 22079717), ймовірно у змові із службовими особами Товариства, у досліджуваному періоді внесено недостовірні дані в офіційні документи (податкові накладні) на загальну суму 9917290,32 грн., в т.ч. ПДВ, що дало змогу позивачу штучно сформувати податковий кредит та фактично відшкодувати з бюджету ПДВ в сумі 1532881,72 грн.; зазначені дії службових осіб вказаних суб`єктів господарювання ймовірно підпадають під сферу порушень норм чинного законодавства України, а саме статті 191 та розділу XVII «Злочини у сфері службової діяльності» Кримінального кодексу України (далі - КК України) та потребують проведення додаткових заходів правоохоронними органами згідно компетенції.

В подальшому на підставі рапорту старшого оперуповноваженого в ОВС УЗЕ в Закарпатській області ДЗЕ Національної поліції України від 31 серпня 2018 року СУ ГУНП в Закарпатської області порушено кримінальне провадження №12018070000000242 за ознаками злочину, передбаченого частиною 5 статті 191 КК України.

Незгода із такими висновком аналітичного дослідження, а також діями по його проведенню слугувала підставою для звернення Товариства до суду з даним позовом.

В аспекті заявлених вимог Верховний Суд вказує на наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

За змістом статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) суд, «встановлений законом», має бути утворений безпосередньо на підставі закону, діяти в законному складі в межах своєї предметної, функціональної та територіальної юрисдикції.

Питання юрисдикційної підсудності справ неодноразово досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду. Так, у постанові від 29 лютого 2024 року у справі №580/4531/23 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

За загальним правилом критеріями розмежування предметної судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, законом може бути прямо визначено вид судочинства, у якому розглядається певна категорія справ.

Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій).

Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із визначеннями, наведеними у пунктах 1-3, 7 частини першої статті 4 КАС України: адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

При цьому юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 цього Кодексу).

В наведеному контексті слід зазначити, що згідно усталеної позиції Верховного Суду публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

У справі, яка розглядається, судами встановлено, що проведення аналітичного дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства щодо дотримання норм чинного законодавства при взаємовідносинах з TOB «Зофітель», за наслідками якого складено висновок від 29 серпня 2018 року за №27/07-16-16-00-19/328836226, було здійснено Управлінням на виконання вимог Управління захисту економіки в Закарпатській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України та згідно підпункту 19-1.1.35 пункту 19-1.1 статті 19-1 Податкового кодексу України (далі - ПК України). В подальшому інформація, вказана у висновку проведеного дослідження, стала підставою для порушення СУ ГУНП в Закарпатської області кримінального провадження №12018070000000242 за ознаками злочину, передбаченого частиною 5 статті 191 КК України, що є важливою обставиною при визначенні правової природи оскаржуваних у цій справі дій відповідача.

Роз`яснення суті кримінального судочинства наведене у рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року №6рп/2001. Відповідно до вказаного рішення кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.

Отже орган дізнання, слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, а відтак оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, установленими КПК України.

Подібного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 листопада 2018 року (справа №826/2004/18), від 10 квітня 2019 року (справа №808/390/18), від 28 серпня 2019 року (справа №1540/5031/18).

Збирання доказів здійснюється сторонами кримінального провадження, потерпілим, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, у порядку, передбаченому цим Кодексом. Сторона обвинувачення здійснює збирання доказів шляхом проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових та фізичних осіб речей, документів, відомостей, висновків експертів, висновків ревізій та актів перевірок, проведення інших процесуальних дій, передбачених цим Кодексом (частина перша, друга статті 93 КПК України).

За правилами статті 94 КПК України слідчий, прокурор, слідчий суддя, суд за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному й неупередженому дослідженні всіх обставин кримінального провадження, керуючись законом, оцінюють кожний доказ з точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупність зібраних доказів - з точки зору достатності та взаємозв`язку для прийняття відповідного процесуального рішення. Жоден доказ не має наперед встановленої сили.

Частина перша статті 24 КПК України установлює, що кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом.

В свою чергу частина перша статті 303 КПК України визначає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльність слідчого, дізнавача або прокурора, які можуть бути оскаржені на досудовому провадженні. Поряд з цим частина друга статті 303 КПК України передбачає, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого, дізнавача або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.

Встановлені судами обставини та зміст спірних правовідносин дають підстави для висновку, що оскаржувані дії відповідача і, відповідно, складення висновку аналітичного дослідження вчинялися на виконання вимоги правоохоронного органу, обумовленої завданням кримінального судочинства, а не на реалізацію публічно-управлінських функцій.

При цьому аналітичний висновок відповідача, який сформований внаслідок вчинення оскаржуваних дій, використовувався стороною обвинувачення як доказ в межах кримінального провадження №12018070000000242, зокрема, на проведення такого дослідження посилався слідчий при розгляді клопотання про надання тимчасового доступу до документів, які перебувають у володінні Товариства, у межах справи №308/11183/18, яка розглядалась слідчим суддею Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області.

Відповідно, порушені позивачем питання щодо дотримання відповідачем вимог чинного законодавства, наявності у нього відповідних повноважень на здійснення аналітичного дослідження, складення за його результатами відповідного висновку, незгода із змістом такого висновку по суті зводяться до недопустимості доказів з підстав порушення процедури їх отримання.

Відтак, правомірність як вчинення дій із проведення аналітичного дослідження фінансово-господарської діяльності Товариства, так і складення висновку за його наслідком можуть бути оскаржені у порядку, встановленому КПК України. З огляду на норму частини другої статті 19 КАС України підстави для розгляду цього спору за правилами адміністративного судочинства відсутні.

Аналогічні висновки вже були викладені Верховним Судом у постановах від 24 червня 2021 року по справі №200/675/21-а, від 16 листопада 2022 року по справі №380/7134/21 та від 18 квітня 2024 року по справі №160/31141/23.

У взаємозв`язку із наведеним слід зазначити, що предметом спору в адміністративній справі повинно бути відповідні дії чи рішення, які вчинені/прийняті в межах здійснення управлінських функцій, та які безпосередньо породжують для особи певні правові наслідки, порушуючи її права та законні інтереси. Проте службова діяльність контролюючого органу щодо проведення аналітичної роботи не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов`язків та не покладає відповідальність, а тому не є діями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду та бути предметом судового розгляду.

Враховуючи зміст позовних вимог та суб`єктний склад учасників справи, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням процесуальних норм, адже цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Перелік повноважень суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги передбачено у статті 349 КАС України й, зокрема, останньою, з урахуванням приписів частини першої статті 354 КАС України, визначено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.

Відповідно ж до частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо останню не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За наведеного касаційний суд вбачає за можливе застосувати положення частини першої статті 354 КАС України, а саме скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій й закрити провадження у справі.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року - скасувати.

Провадження у справі №260/137/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Джейбіл Сьоркіт Юкрейн Лімітед» до Головного управління ДПС у Закарпатській області, утвореного на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування висновку - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Судді	С.С. Пасічник І.А. Васильєва   І.Я.Олендер