ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/40/24
Провадження № 11-39заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/40/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання протиправним і нечинним указу Президента України, визнання незаконними дій та зобов`язання вчинити дії, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 (судді Юрченко В. П., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Гончарова І. А., Ханова Р. Ф.),
УСТАНОВИЛА:
1.           Короткий зміст позовних вимог
1.1.        ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України, Президента України, у якій просить визнати Указ Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» протиправним та нечинним повністю; визнати незаконними дії Президента України, Верховної Ради України щодо подання та подальшого схвалення Указу Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні»; зобов`язати Президента України (у разі задоволення позову) публічно через ЗМІ вибачитися перед українським народом за прийняття помилкового, незаконного рішення.
1.2.       На обґрунтування позову позивач зазначає, що Верховна Рада України ухвалила Закон України від 06.02.2024 № 3564-ІХ «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» (далі - Закон № 3564-ІХ), яким затверджено Указ Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», відповідно до якого строк дії воєнного стану в Україні продовжується з 05 години 30 хвилин 14.02.2024  на 90 діб, тобто до 14.05.2024. Позивач посилається на те, що  введення та продовження воєнного стану перешкоджає черговим президентським виборам, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено. Тож, як наголошує позивач, існує порушення права громадян на проведення вільних виборів та демократію взагалі. 
1.3.       Позивач зазначає, що його позов спрямований на забезпечення верховенства Конституції України. На його думку, акти, не пов`язані з конституційним провадженням, можуть бути оскаржені в особливому порядку, як це передбачено законодавством про оскарження актів інших конституційних органів - Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя. При цьому за загальними судами залишається компетенція встановити, чи був прийнятий певний закон на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією України, як це вимагає стаття 19 Конституції та є однією з основних засад судочинства в Україні.
2.            Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
2.1.       Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) від 14.02.2024 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1  до Верховної Ради України, Президента України  про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України, визнання незаконними дій та зобов`язання вчинити дії на підставі пункту 1 частини першої статті 170Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).  
2.2.       Касаційний адміністративний суд виходив з того, що  позовні вимоги позивача ґрунтуються на його доводах щодо  незаконності та неконституційності  Указу Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» та Закону № 3564-IX, тобто  позивач фактично вважає неконституційними наведені акти законодавства, що, однак, може бути усунуто шляхом визнання їх неконституційними.
2.3.       Оскільки невідповідність указу Президента України Конституції України є предметом розгляду Конституційного Суду України, а не Верховного Суду за правилами адміністративного судочинства, суд першої інстанції дійшов висновку, що позов ОСОБА_1 не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку із чим відмовив у відкритті провадження за цим позовом.
3.            Короткий зміст апеляційної скарги 
3.1.       Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024, в якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2.        Позивач обґрунтовує апеляційну скаргу тим, що встановлення, чи був прийнятий певний закон на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (стаття 19 Основного Закону), належить до компетенції загальних судів.
3.3.        Зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги його первісну вимогу про визнання незаконним Указу Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», а розглядав його позов як вимоги про  відповідність Конституції України лише Закону № 3564-IX, яким затверджено цей Указ. Відповідно до доводів позивача суд першої інстанції цим створив  перешкоду його вільному доступу до правосуддя, адже його позовні вимоги про визнання протиправними дій Верховної Ради України щодо схвалення вказаного Указу є похідними від вимоги про визнання його незаконним.   
3.4.       Водночас в апеляційній скарзі позивач підтвердив, що позовні вимоги він обґрунтовував неконституційністю Указу Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» та голосування депутатами Верховної Ради України за прийняття Закону № 3564-ІХ, адже рішення про введення воєнного стану перешкоджає призначенню та проведенню чергових президентських виборів, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено.
4.            Рух апеляційної скарги
4.1.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05.03.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 14.02.2024, а ухвалою від 03.04.2024 призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 25.04.2024.
5.            Позиція відповідачів щодо апеляційної скарги позивача
5.1.       Верховна Рада України подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 - без змін. Відзив обґрунтований доводами відповідача, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають при здійсненні суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправними актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, якщо позивач мотивує свої позовні вимоги порушенням Конституції України, що віднесено до повноважень Конституційного Суду України. За таких обставин, на думку відповідача, позов ОСОБА_1 не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
5.2.       У поданому Офісом Президента України відзиві на апеляційну скаргу також зазначено про підтримання висновків Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 14.02.2024 щодо підстави для відмови у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 та висловлено прохання залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін.
6.            Позиція Великої Палати Верховного Суду
6.1.        Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
6.2.        За пунктом 20 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено, зокрема, прийняття відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.
6.3.        Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
6.4.        Згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
6.5.        Як зазначено вище, Указ Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні»затверджено Законом № 3564-ІХ, який набрав чинності з моменту його опублікування, а саме з 13.02.2024.
6.6.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що хоча позовні вимоги ОСОБА_1 сформульовано як вимоги про визнання  Указу Президента України від 05.02.2024 № 49/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» протиправним і нечинним, визнання незаконними дій Президента України, Верховної Ради України щодо подання та подальшого схвалення цього Указу,  але з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування) цей позов фактично стосується конституційності саме Закону № 3564-ІХ, без ухвалення якого  згаданий Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства. При цьому слід сказати, що правовий акт (як рішення суб`єкта владних повноважень) є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак позовні вимоги ОСОБА_1 у частині оскарження дій Президента України та Верховної Ради України за своєю правовою сутністю є також вимогами щодо Закону  № 3564-ІХ.
6.7.         Такі міркування Великої Палати не суперечать принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтуються на змісті позовних вимог ОСОБА_1 та зазначених підставах позову.
6.8.        Разом з тим за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Основного Закону, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
6.9.        За змістом статті75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України,  до повноважень якої згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону належить прийняття законів.
6.10.     У Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 № 17-рп/98наголошено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.
6.11.     Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.
6.12.     Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України так і визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
6.13.     Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
6.14.     Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).
6.15.     У Рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України виходячи з положень статей 85, 91 Конституції України вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно  до частини  другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
6.16.     Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
6.17.     Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
6.18.     Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
6.19.     Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
6.20.     На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
6.21.     Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України
6.22.     Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. 
6.23.     Разом з тим згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. 
6.24.    Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізують свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
6.25.    Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08.04.2020 у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30.09.2020 у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20) та від 14.04.2021 у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21).
6.26.    Таким чином, віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства. 
6.27.    Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.
7.            Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
7.1.       Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
7.2.       Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
7.3.       Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі за позовом  ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України  про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України, визнання незаконними дій та зобов`язання вчинити діїправильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 14.02.2024 - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.02.2024 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідачка                                                                                   Є. А. Усенко
Судді:                                    О. О. Банасько                                            О. В. Кривенда
                                                О. Л. Булейко                                              М. В. Мазур
Ю. Л. Власов                                                С. Ю. Мартєв
                                                І. А. Воробйова                                            С. О. Погрібний
                                                М. І. Гриців                                                   О. С. Ткачук
                                                І. В. Желєзний                                             В. Ю. Уркевич
                                                Л. Ю. Кишакевич                                        Н. В. Шевцова
                                                В. В. Король