ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2024 року 
м. Київ
справа № 340/597/23
провадження № К/990/39565/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області 
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023 (головуючий суддя Добродняк І.Ю., судді Бишевська Н.А., Семененко Я.В.)
у справі №340/597/23 
за позовом ОСОБА_1 
до Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області 
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У лютому 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому просила:
- скасувати пункт 5 рішення відповідача від 23.12.2021 №440 "Про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок";
- зобов`язати відповідача після скасування (припинення) воєнного стану повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від 01.10.2021 (вхідний №178 від 01.10.2021);
- зобов`язати відповідача після скасування (припинення) воєнного стану надати дозвіл позивачці на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за кадастровим номером 3523181200:02:000:9506, розташованої на території Марянівської територіальної громади (колишньої Великовисківської сільської ради Маловисківського району) Кіровоградської області, відповідно до поданого клопотання від 01.10.2021 (вхідний №178 від 01.10.2021).
2.          Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.04.2023 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.04.2023 у справі №340/597/23 скасовано, прийняти нову постанову, якою позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункт 5 рішення відповідача від 23.12.2021 №440 "Про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок"; зобов`язано відповідача після скасування (припинення) воєнного стану повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від 01.10.2021 (вхідний №178 від 01.10.2021). У задоволенні решти позову відмовлено.
4.          Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою у якій просить її скасувати і залишити у силі рішення суду першої інстанції.
5.          Від представника ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
6.          Також від представника позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд палати, яке обґрунтовано тим, що необхідно відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12.06.2020 у справі №480/303/19, від 16.02.2023 у справі №480/1610/21, від 07.03.2023 у справі №480/1612/21 через їх помилковість, передавши адміністративну справу № 340/597/23 на розгляд палати Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 01.10.2021 ОСОБА_1 через свого представника звернулася до Мар`янівської сільської ради із клопотанням про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки комунальної власності сільськогосподарського призначення з кадастровим номером 3523181200:02:000:9506, землекористувачем якої є ОСОБА_2 на підставі договору оренди від 07.12.2012.
8.          01.10.2021 землекористувачем складено нотаріально посвідчену заяву про згоду на вилучення на користь позивачки земельної ділянки площею 1,6201 га, кадастровий номер 3523181200:02:000:9506, що розташована в адміністративних межах Мар`янівської ОТГ Новоукраїнського району, Кіровоградської області, форма власності - комунальна, власником якої є Мар`янівська ОТГ, та яка перебуває в користуванні на умовах договору оренди земельної ділянки від 01.12.2012.
9.          До клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачкою додані: копії паспорта, ідентифікаційного коду, заяви про згоду землекористувача, графічні матеріали земельної ділянки, довіреності.
10.          23.12.2021 Мар`янівською сільською радою прийнято рішення №440 «Про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
11.          Пунктом 5 зазначеного рішення ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні клопотання у зв`язку з тим, що до заяви не подано погодження землекористувача, що передбачене частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України.
12.          Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що надання землекористувачем згоди на припинення права користування земельною ділянкою є лише одним з етапів визначеної Земельним кодексом України процедури вилучення земельної ділянки, яка передбачена статтею 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Положення ЗК України не надають органу, до компетенції якого належить право розпорядження земельними ділянками, права здійснювати дії щодо розпорядження земельною ділянкою до її вилучення у землекористувача лише на підставі надання землекористувачем погодження на вилучення земельної ділянки. Припинення права користування орендованою земельною ділянкою не настає автоматично в силу добровільної відмови від права користування нею. Добровільна відмова є лише підставою для розірвання договору оренди та прийняття власником рішення про припинення права користування земельною ділянкою.
14.          Суд першої інстанції також дійшов висновку, що звернення ОСОБА_1 з позовом щодо зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної у графічних матеріалах земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 3523181200:02:000:9506, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення на території Мар`янівської територіальної громади, яка перебуває в користуванні гр. ОСОБА_2 , згідно договору оренди від 07.12.2012, є передчасним, адже матеріали справи не містять доказів припинення договору оренди від 07.12.2012.
15.          Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, задовольняючи частково позов, керувався тим, що позивачкою разом із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо бажаної земельної ділянки копії нотаріально посвідченої заяви про згоду на вилучення цієї земельної ділянки на користь позивачки від 01.10.2021. Оскільки, за позицією відповідача, ОСОБА_1 мала надати нотаріально посвідчену заяву (погодження) землекористувача або нотаріально посвідчену копію такої заяви, недотримання визначеної відповідачем форми документа розцінене відповідачем як відсутність погодження землекористувача на вилучення земельної ділянки.
16.          Стосовно способу захисту порушених право позивачки в контексті обставин справи суд апеляційної інстанції вважав, що належним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 буде зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачки про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність від 01.10.2021 та прийняти рішення відповідно до вимог чинного законодавства.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17.          В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 04.05.2020 у справі №816/1331/17, від 12.06.2020 у справі №480/303/19, від 16.02.2023 у справі №480/1610/21 та від 07.03.2023 у справі №480/1612/21 про те, що припинення права користування орендованою земельною ділянкою не настає автоматично в силу добровільної відмови від права користування нею. Добровільна відмова є лише підставою для розірвання договору оренди та прийняття власником рішення про припинення права користування земельною ділянкою.
18.          У відзиві на касаційну скаргу представник позивачки підтримує висновки суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що приписи частин 6-9 статті 118 ЗК України та усталена практика Верховного Суду встановлюють поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, розмежовуючи, зокрема, етап отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою від етапу затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки. При цьому, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є першою стадією процесу отримання права власності на земельну ділянку, яке не є рішенням про передачу земельної ділянки та не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, а, натомість, рішення про затвердження проекту землеустрою, яке є одночасно рішенням про передачу зазначеної земельної ділянку у власність, є завершальним етапом процедури відведення земельної ділянки та отримання її у власність. Частини 6, 7 статті 118 ЗК України не передбачають на етапі отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою подання зацікавленою особою документів, що підтверджують припинення права власності чи користування в попереднього власника (користувача), а, натомість, встановлено лише вимогу про надання погодження землекористувача у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб. Перелік документів, визначений частиною 6 статті 118 ЗК України, є вичерпним, як і вичерпним є перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, що передбачений частиною 7 цієї статті ЗК України.
19.          Також у відзиві зазначено про неподібність правовідносин у цій справі та справах, на які посилається відповідач у касаційній скарзі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
21.           Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статтею 118 ЗК України.
22.           Згідно з частиною 1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
23.          Зі змісту частини 6 статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
24.          Приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
25.          Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
26.          При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
27.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
28.          Частиною 5 статті 116 ЗК України передбачено, що земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
29.          Пунктом «а» частини 1 статті 141 ЗК передбачено, що підставами припинення права користування земельною ділянкою є добровільна відмова від права користування земельною ділянкою. Частинами 3, 4 статті 142 ЗК передбачено, що припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки. Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації.
30.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для відмови у наданні проекту землеустрою відповідачем визначено те, до заяви не подано погодження землекористувача, що передбачене частиною шостою статті 118 ЗК України.
31.          Також судами встановлено, що у громадянина ОСОБА_2 перебуває в користуванні земельна ділянка загальною площею 11,6787 га, кадастровий номер 3523181200:02:000:9503, яка знаходиться за адресою: Кіровоградська область, Маловисківський район, Великовисківська сільська рада, на підставі договору оренди землі від 07.12.2012 б/н, строком дії до 27.02.2024. Власником цієї земельної ділянки є Мар`янівська сільська рада.
01.10.2021 ОСОБА_2 склав нотаріально посвідчену заяву про згоду на вилучення, зокрема, на користь ОСОБА_1 , земельної ділянки в розмірі 2,0 га із масиву земельної ділянки загальною площею 11,6787 га, кадастровий номер 3523181200:02:000:9503, яка знаходиться за адресою: Новоукраїнський район, Кіровоградська область, власником якої є Мар`янівська сільська рада та яка перебуває в користуванні на умовах договору оренди земельної ділянки від 07.12.2012.
32.          Як вірно зазначив суд першої інстанції під час розгляду цієї справи, положення статті 118 ЗК України кореспондуються з положеннями частини п?ятої статті 116 ЗК України яка передбачає, що земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
33.          Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо застосування частини сьомої статті 118 ЗК України у взаємозв`язку з положеннями частини п`ятої статті 116 ЗК України, положеннями статей 141-142, 149 ЗК України, приписами Закону України «Про оренду землі».
34.          У постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 480/1615/21 зроблено такі правові висновки:
"Згідно із частиною п`ятою статті 116 ЗК України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Таким чином, положеннями земельного законодавства передбачена можливість передачі у власність чи користування земельних ділянок, що не обтяжені іншими речовими правами на неї, тобто є вільними.
Підстави припинення права користування земельною ділянкою визначені у статті 141 ЗК України, відповідно до пункту "а" частини першої якої підставою припинення права користування земельною ділянкою є добровільна відмова від права користування земельною ділянкою.
Статтею 142 ЗК України передбачено, що припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки. Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації.
У свою чергу, відповідно до частини другої статті 31 Закону України від 06.10.1998 № 161-ХІV "Про оренду землі" договір оренди землі може бути розірваний за згодою сторін. На вимогу однієї із сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду в порядку, встановленому законом. Розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або цим договором.
Отже, припинення права користування орендованою земельною ділянкою не настає автоматично в силу добровільної відмови від права користування нею. Добровільна відмова є лише підставою для розірвання договору оренди та прийняття власником рішення про припинення права користування земельною ділянкою.
Проаналізувавши наведені норми права в сукупності та взаємозв`язку, колегія суддів дійшла висновку про те, що відмова у наданні позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є законною та обґрунтованою, а оскаржуване рішення таким, що не підлягає скасуванню, оскільки прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України".
35.          Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 816/1331/17, від 12.06.2020 у справі № 480/303/19, від 16.02.2023 у справі № 480/1610/21, від 07.03.2023 у справі № 480/1612/21 та інших.
36.          Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаних позицій.
37.          При цьому Верховний Суд відхиляє клопотання представника позивача про необхідність відступлення від висновків щодо застосування норм права у наведених постановах, зважаючи на таке.
38.          Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу позивача на те, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема в постанові від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19 вказала, що обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема: зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни у правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань, тощо.
До того ж, відповідно до сталої практики ЄСПЛ відступ від раніше сформованої правової позиції повинен мати реальне підґрунтя, про що йдеться, зокрема, у пункті 70 рішення «Chapman v. the United Kingdom» (заява № 27238/95).
Таким чином, необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Причинами для відступу можуть бути лише вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
39.          Разом з тим, представник позивача у відповідному клопотанні не навів належних обґрунтувань можливості відступлення від висновку Верховного Суду, що був сформульований у постановах Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 816/1331/17, від 12.06.2020 у справі №480/303/19, від 16.02.2023 у справі № 480/1610/21, від 07.03.2023 у справі № 480/1612/21, а фактично висловив незгоду з вказаною правовою позицією, що не є підставою для передачі справи на розгляд палати.
40.          Отже, суд першої інстанції у справі, що розглядається, зробив законний і обґрунтований висновок про те, що звернення позивачки із вимогами щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної у графічних матеріалах земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 3523181200:02:000:9503, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення на території Мар`янівської територіальної громади, яка перебуває в користуванні гр. ОСОБА_2 , згідно договору оренди від 07.12.2012, до його припинення та повернення земельної ділянки власнику є передчасним.
41.          Суд апеляційної інстанції помилково не врахував судову практику Верховного Суду щодо застосування частини сьомої статті 118 ЗК України у взаємозв`язку з положеннями частини п`ятої статті 116 ЗК України, положеннями статей 141-142, 149 ЗК України, приписами Закону України «Про оренду землі» і неправомірно скасував законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції.
42.          Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
43.          Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області задовольнити.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.10.2023 у справі №340/597/23 скасувати.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.04.2023 у справі №340/597/23 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.А. Єзеров

Суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                          О.П. Стародуб