ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2024 року 
м. Київ

справа № 320/34767/23
адміністративне провадження № К/990/11883/24 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                              Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Загороднюка А.Г., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1   
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 (головуючий суддя -            О.О. Терлецька)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024 (головуючий суддя - І.О. Грибан, судді - В.Ю. Ключкович, А.Б. Парінов)
у справі № 320/34767/23
за позовом ОСОБА_1   
до Київської міської прокуратури
про визнання протиправним та скасування наказу, 

установив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Київської міської прокуратури, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Київської міської прокуратури Вдовиченко М.С. № 63 від 04.09.2023 про призначення службового розслідування.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує щодо невідповідності оскаржуваного наказу вимогам закону, оскільки такий не містить обов`язкових реквізитів, передбачених пунктами 5, 10 розділу III Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, а саме: в оскаржуваному наказі не розкрито зміст підстави для проведення службової перевірки; не зазначено факт, за яким воно проводиться, мету службового розслідування та строк його проведення. Позивач зазначає, що оскаржуваний наказ містить констатацію факту порушення позивачем вимог, заборон та обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру» при здійсненні наглядових повноважень, у тому числі у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42022102100000201. На переконання позивача, таке формулювання у наказі порушує принцип презумпції невинуватості, який закріплений у статті 62 Конституції України та у пункті 2 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Також позивач зауважує, що на станом на момент прийняття оскаржуваного наказу між позивачем та виконувачем обов`язків керівника Київської міської прокуратури Вдовиченко М.С. існував конфлікт інтересів. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Судові рішення мотивовано тим, що наказ про призначення службового розслідування, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, оскільки не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов`язки та законні інтереси. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій приписів статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України до спірних правовідносин, оскільки позивач відповідно до пункту 6 розділу VI Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, набуває певних прав, які у подальшому позбавлений можливості належним чином їх реалізовувати внаслідок протиправності оскаржуваного наказу. Заявник скарги наголошує, що відсутність обов`язкових реквізитів, незрозумілість (неконкретність) спірного наказу призводить до неправомірного обмеження позивача належним чином використовувати права, визначені пунктом 6 розділу VI Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, затвердженої Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202, чим безпосередньо впливає на його права, свободи та законні інтереси.    
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.  
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду 15.05.2024 призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Оцінка Верховного Суду
10. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
11. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
12. Оскільки у касаційному порядку оскаржуються судові рішення, визначені у частині другій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, судом касаційної інстанції здійснюється перегляд рішень судів попередніх інстанцій на предмет дотримання судами норм матеріального та процесуального права.  
13. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить із такого.
14. За приписами статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
17. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
18. За визначенням, що міститься у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. 
19. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
20. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
21. Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
22. Зі змісту позовної заяви встановлено, що позивач оскаржує наказ про призначення службового розслідування.  
23. Підстави та порядок проведення службового розслідування стосовно прокурорів Офісу Генерального прокурора, у тому числі Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а також прокурорів обласних, окружних, спеціалізованих на правах обласних, окружних прокуратур (далі - прокурори), оформлення результатів та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, службових та посадових осіб органів прокуратури при його проведенні визначає Інструкція про порядок проведення службових розслідувань стосовно прокурорів, яка затверджена Наказом Генерального прокурора від 16.06.2021 № 202 (далі - Інструкція № 202). 
24. За приписами пункту 3 розділу I Інструкції № 202 службове розслідування - комплекс заходів, які здійснюються відповідно до цієї Інструкції з метою з`ясування обставин, що стали підставами для його призначення.
25. Відповідно до пункту 1 розділу II Інструкції № 202 приводами для призначення службового розслідування є:
звернення (скарги, заяви) і повідомлення громадян, народних депутатів України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від підпорядкування і форм власності, об`єднань громадян та засобів масової інформації, які містять фактичні дані, що можуть бути перевірені;
доручення посадових осіб, уповноважених на призначення службових розслідувань;
подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припис Національного агентства з питань запобігання корупції;
письмовий запит члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, яким у ході дисциплінарного провадження здійснюється перевірка за дисциплінарною скаргою (заявою);
рапорт прокурора, в тому числі щодо ініціювання проведення службового розслідування для спростування безпідставних звинувачень або підозр стосовно нього;
повідомлення Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора.
26. Згідно з пунктом 3 розділу II Інструкції № 202 підставами для призначення службового розслідування є наявність даних про:
втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів;
допущення витоку мовної та видової інформації на об`єктах інформаційної діяльності органів прокуратури, розголошення конфіденційної, службової інформації або інформації, яка містить таємницю, що охороняється законом (крім державної таємниці), втрату, пошкодження службових документів і матеріалів, печаток, штампів, іншого майна прокуратури, порушення пропускного режиму до службових приміщень прокуратури;
втрату або викрадення службового посвідчення прокурора, електронного ключа доступу до Єдиного реєстру досудових розслідувань;
порушення, допущене посадовими особами органів прокуратури, що призвело чи могло призвести до нецільового використання бюджетних коштів та втрат;
загибель чи травмування прокурора під час виконання службових обов`язків, посягання на життя, здоров`я, житло та майно прокурора чи його близьких родичів, пов`язані зі службовою діяльністю прокурора;
неправомірне втручання в діяльність прокурора;
подію, яка сталася за участі прокурора та викликала негативний суспільний резонанс;
використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб;
вчинення прокурором дій, що містять ознаки кримінальних правопорушень, у тому числі корупційних, або правопорушень, пов`язаних з корупцією;
керування прокурором транспортним засобом у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмову від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння;
подання в Декларації доброчесності прокурора недостовірних (у тому числі неповних) тверджень;
порушення прокурором вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру»;
вчинення прокурором інших дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
27. У розділі III Інструкції № 202 унормовано питання щодо порядку призначення службового розслідування.
28. Пунктом 5 розділу III Інструкції № 202 передбачено, що рішення про призначення службового розслідування оформлюється наказом, яким утворюється комісія з проведення службового розслідування (далі - комісія), визначаються голова та члени комісії.
У наказі зазначаються приводи і підстави для призначення службового розслідування, мета і строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові, посада прокурора, стосовно якого проводиться розслідування, факт, за яким воно проводиться.
29. Відповідно до пункту 6 розділу VI Інструкції № 202 прокурор, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право:
ознайомлюватися з наказом про призначення службового розслідування;
отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування, склад відповідної комісії;
під час проведення службового розслідування заявляти обґрунтовані клопотання про відвід голови або членів комісії;
давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, у встановленому порядку подавати документи, які мають значення для його проведення;
висловлювати письмові зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування, оскаржувати дії або бездіяльність голови чи членів комісії;
відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України;
порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб;
отримувати повідомлення про завершення службового розслідування;
у семиденний строк з дня одержання повідомлення про завершення службового розслідування ознайомлюватися із затвердженим висновком та матеріалами службового розслідування, у тому числі з використанням власних технічних засобів отримувати копії окремих документів.
Матеріали службового розслідування для ознайомлення та копіювання надаються прокурору, стосовно якого воно проводилося, із вжиттям заходів щодо недопущення витоку інформації з обмеженим доступом;
оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування, у строки і в порядку, визначені законодавством.
30. Згідно з пунктами 1-4 розділу VII результати службового розслідування оформлюються висновком, який складається із вступної, описової та резолютивної частин.
У вступній частині висновку зазначаються посада, прізвище, ініціали голови та членів комісії, приводи та підстави для проведення службового розслідування посада, прізвище, ініціали прокурорів, стосовно яких проведено службове розслідування.
В описовій частині висновку викладаються фактичні обставини, встановлені за результатами проведення службового розслідування, з посиланням на матеріали, якими вони підтверджуються.
У резолютивній частині висновку службового розслідування зазначаються:
дані щодо підтвердження (спростування) відомостей, які стали підставою для призначення службового розслідування;
пропозиції щодо ініціювання відкриття стосовно прокурора дисциплінарного провадження або причини неможливості його ініціювання, якщо за результатами службового розслідування встановлено ознаки дисциплінарного проступку;
пропозиції щодо направлення копії висновку та/або матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством;
пропозиції щодо заходів, спрямованих на усунення виявлених під час службового розслідування порушень і недоліків, причин та умов виникнення обставин, які стали підставою для його призначення;
дані про виявлені під час службового розслідування корупційні ризики у діяльності органів прокуратури.
31. Верховний Суд неодноразово у своїх постановах наголошував, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
32. Аналіз норм, якими врегульовано спірні правовідносини, дає підстави для висновку, що оскарженню у судовому порядку підлягають рішення, прийняті за результатами службового розслідування. Наказ про призначення службового розслідування не є індивідуальним актом, що порушує права та інтереси позивача, і за приписами Інструкції № 202 прокурор не наділений правом на оскарження такого наказу, відповідно оскарження такого не може бути самостійною підставою позову. 
33. Саме рішення, прийняте за результатами службового розслідування, тягне для позивача настання негативних наслідків у вигляді порушення прав, свобод та інтересів. А тому саме таке може бути оскаржене до суду у визначеному законом випадку. 
34. Доводи позивача, якими обґрунтовуються вимоги, можуть бути підставою позову при оскарженні рішення, прийнятого за результатами службового розслідування. 
35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
36. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що наказ про призначення службового розслідування у розглядуваному випадку не має статусу рішення у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовні вимоги про скасування цього рішення не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.  
37. При цьому, Верховний Суд зауважує, що у розглядуваному випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
38. Отже, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
39. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
Висновки щодо розподілу судових витрат 
41. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024 у справі № 320/34767/23 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.Г. Загороднюк 

                                                                      Н.М. Мартинюк