ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2024 року 
м. Київ
справа № 380/22655/21
адміністративне провадження № К/990/36898/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №380/22655/21
за позовом ОСОБА_1 
до Державної податкової служби України 
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

за  касаційною скаргою   Державної податкової служби України 
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 4 липня 2023 року (головуючий суддя: Кухар Н.А.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року (головуючий суддя: Шевчук С.М., судді: Кухтей Р.В., Нос С.П.).
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У провадженні Львівського окружного адміністративного суду перебувала адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 8 квітня 2022 року замінено відповідача у справі, Державну фіскальну службу України, його правонаступником - Державною податковою службою України.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року позов ОСОБА_1 до Державної податкової фіскальної служби України про визнання протиправними дій та зобов`язання до вчинення дій задоволено. Рішення набрало законної сили.
Представник Державної податкової служби України 20 жовтня 2022 року подав до Львівського окружного адміністративного суду клопотання про заміну боржника у виконавчому провадженні з Державної податкової служби України на Державну фіскальну службу України.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 4 липня 2023 року у задоволенні клопотання представника відповідача про заміну боржника у виконавчому провадженні в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправними дій та зобов`язання до вчинення дій відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 4 липня 2023 року про відмову у заміні сторони виконавчого провадження у справі №380/22655/21 залишено без змін.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, представник Державної податкової служби України звернулось із касаційною скаргою на них до Верховного Суду.
У поданій касаційній скарзі представник Державної податкової служби України просить скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій і постановити нове, яким заяву про заміну боржника у виконавчому провадженні з Державної податкової служби України на Державну фіскальну службу України задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 6 грудня 2023 року   відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
ОСОБА_1 свого відзиву на касаційну скаргу не подав. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримав 7 грудня 2023 року.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), виходить із такого.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів скарги Державної податкової служби України про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
В контексті порушеного питання Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Частиною першою статті 379 КАС України визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
Згідно із частиною четвертою статті 379 КАС України положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
Статтею 1 Закону України «Про виконавче провадження» (далі - «Закон») надано визначення, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.
Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
Тож з наведеного висновується, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - «Порядок»).
Згідно з пунктами 5 та 6 Порядку орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
За приписами пункту 8 Порядку внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.
Системний спосіб тлумачення указаних норм свідчить про те, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва. Під цим терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року у справі №524/4478/17 та від 20 лютого 2019 року у справі №826/16659/15.
Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява №28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
Так, з матеріалів цієї справи вбачається, що першочергово спір між сторонами виник щодо проходження ОСОБА_1 публічної служби.
З матеріалів справи також вбачається, що 2 травня 2022 року Львівський окружний адміністративний суд ухвалив у цій справі рішення по суті, яким позов ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України  задовольнив повністю:
визнав протиправною бездіяльність Державної податкової служби України щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 грошової компенсації за невикористані календарні дні додаткової відпустки за період з 2018 до 2021 роки, як учаснику бойових дій, виходячи з грошового забезпечення станом на день звільнення зі служби 24 вересня 2021 року;
зобов`язав Державну податкову службу України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані календарні дні додаткової відпустки за період з 2018 до 2021 роки, як учаснику бойових дій, виходячи з грошового забезпечення станом на день звільнення зі служби 24 вересня 2021 року.
Тобто, відповідачем у цій справі та боржником у виконавчому листі була саме Державна податкова служба України.
Варто зауважити, що розглядаючи цей спір, суд першої інстанції ухвалою від 8 квітня 2022 року замінив відповідача у справі, Державну фіскальну службу України, його правонаступником - Державною податковою службою України.
Тобто відбулась заміна сторони у справі, а не у виконавчому провадженні (або виконавчому листі).
У подальшому, не погодившись із цим рішенням суду першої інстанції, Державна податкова служба України подала на нього апеляційну скаргу. Проте, з огляду на пропуск скаржником строку звернення до суду апеляційної інстанції, Восьмий апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу від 5 жовтня 2022 року, якою відмовив у відкритті апеляційного провадження за цією скаргою відповідача.
Ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2022 року була оскаржена Державною податковою службою України до Верховного Суду, де постановою від 26 січня 2023 року Верховний Суд підтвердив правильність висновків суду апеляційної інстанції і залишив ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2022 року без змін.
Тобто, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року набрало законної сили і не фактично переглядалось в апеляційному порядку.
У подальшому, до окружного суду надійшла заява  Державної податкової служби України про заміну боржника у виконавчому провадженні з Державної податкової служби України на Державну фіскальну службу України. 
В обґрунтування клопотання вказує, що Державна фіскальна служба України згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, станом на день подання клопотання, перебуває в стані припинення, але не є ліквідованою/припиненою. Згідно з пунктом 2 Постанови №1200, Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
До того ж, заявник зауважив, що належним правонаступником Державної фіскальної служби України (у випадку її повного припинення) в частині функцій, які виконували працівники податкової міліції, має бути Бюро економічної безпеки України, а не Державна податкова служба України.
За наслідками розгляду цієї заяви, суд першої інстанції відмовив у задоволенні цієї заяви.
Суд з`ясував, що у виконавчому листі від 12 липня 2022 року №380/22655/21 боржником визначено Державну податкову службу України (код ЄДРПОУ 43005393).
Тож, оскільки не відбулося вибуття боржника - Державної податкової служби України, суд першої інстанції, з яким у подальшому погодився і апеляційний суд, не встановив підстав для задоволення клопотання представника відповідача про заміну боржника у виконавчому провадженні в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 .
З указаним висновком судів попередніх інстанцій Верховний Суд повністю погоджується з огляду на таке.
Як вже було зазначено, відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Частиною першою статті 379 КАС України визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
Згідно із частиною четвертою статті 379 КАС України положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
Тобто, указані норми процесуального Закону визначають процесуальну можливість заміни чи то сторони у відносинах, чи то сторони у виконавчому провадженні, чи то сторони у виконавчому листі, виключно у разі вибуття попереднього суб`єкта.
У цьому ж випадку, суд першої інстанції вирішив основний спір, тобто питання про належність ОСОБА_1 компенсації за невикористані відпустки, рішенням від  2 травня 2022 року.
У цьому рішенні Львівський окружний адміністративний суд зобов`язав виплатити ОСОБА_1 указану компенсацію саме Державну податкову службу України. Саме цей орган був як відповідачем у справі, так і боржником за виконавчим листом, а у подальшому і боржником у виконавчому провадженні.
Процесуальне рішення про залучення Державної податкової служби України як відповідача за зобов`язанням було оформлене ухвалою  Львівського окружного адміністративного суду від 8 квітня 2022 року, коли суд замінив відповідача з Державної фіскальної служби України на Державну податкову службу України.
Указане судове рішення відповідно до приписів статті 294 КАС України не може бути оскаржене в апеляційному порядку окремо від рішення суду, тому у разі незгоди із ним, Державна податкова служба України мала процесуальне право оскаржити його одночасно із оскарженням рішення Львівського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року. 
Проте, у зв`язку із неналежним поданням апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції Восьмий апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу від 5 жовтня 2022 року, якою відмовив у відкритті апеляційного провадження за скаргою відповідача. Правильність цього висновку була перевірена і підтверджена Верховним Судом у відповідній постанові.
Тож, Державна податкова служба України неналежно скористалась своїм процесуальним правом на оскарження, зокрема, факту залучення цього органу як відповідача у справі, що у подальшому унеможливлює його заміну у порядку, визначеному статтею 379 КАС України.
Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про відсутність процесуальних підстав для заміни сторони боржника у виконавчому провадженні з Державної податкової служби України на Державну фіскальну службу України.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій постановлено законні й обґрунтовані судові рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної податкової служби України залишити без задоволення.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 4 липня 2023 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі №380/22655/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………
……………………………………
……………………………………
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді  Верховного Суду