ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2024 року 
м. Київ

справа № 160/14756/23
адміністративне провадження № К/990/17177/24  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №160/14756/23
за позовом Дніпропетровської обласної прокуратури 
до Дніпровської міської ради 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 (головуючий суддя: Рищенко А.Ю.)  та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 (колегія у складі: головуючого судді  Чередниченка В.Є., суддів: Шальєвої В.А., Іванова С.М.)-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Дніпропетровська обласна прокуратура (далі також - позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому позивач просив:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, яка полягає у непроведенні реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна за адресами: АДРЕСА_1 ,           АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 ,                   АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 у м. Дніпро;
- зобов`язати Дніпровську міську раду вчинити дії щодо реєстрації права комунальної власності на об`єкти нерухомого майна за адресами: АДРЕСА_10 , АДРЕСА_11 , АДРЕСА_2 ,                         АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 ,                         АДРЕСА_4 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 ,             АДРЕСА_9 у м. Дніпро.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 закрито провадження у справі.
3. Вказана ухвала суду мотивована тим, що предметом спору в цій справі є оформлення та державна реєстрація права власності на об`єкти нерухомого майна, тобто він стосується майнових (цивільних) відносин, а не відносин щодо здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій, при цьому справи щодо оформлення та державної реєстрації права власності не відносяться до юрисдикції адміністративних судів.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 залишено без змін, виключивши з її мотивувальної частини висновок суду про те, що ця справа відноситься до юрисдикції господарського суду і повинна бути розглянута за правилами господарського судочинства.
5. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції правильно закрив провадження у цій справі, оскільки наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді, однак Дніпропетровська обласна прокуратура, звертаючись до суду з цим позовом, зазначає про те, що такий позов подається в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не зазначаючи при цьому в інтересах кого чи якого органу подається такий позов. 
Щодо висновку суду першої інстанції про те, що цей спір відноситься до юрисдикції господарського суду і він повинен бути розглянутим за правилами господарського судочинства, суд апеляційної інстанції зазначив, що такий висновок мав би місце тоді, коли позивачем було дотримано порядку звернення до суду з урахуванням статті 23 Закону України «Про прокуратуру». У зв`язку з вказаним, суд апеляційної інстанції вважав за необхідне виключити з мотивувальної частини ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 у справі №160/14756/23 висновок суду про те, що ця справа відноситься до юрисдикції господарського суду і повинна бути розглянута за правилами господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 02.05.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024, в якій позивач просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що метою звернення прокурора з даним позовом є приведення управління та розпорядження комунальним майном у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, спрямованих на захист суспільних інтересів, захист майнових прав та інтересів територіальної громади міста від неправомірних посягань, набуттю речових прав на майно всупереч встановленому законом порядку. Порушення прав територіальної громади беззаперечно свідчить про порушення державних інтересів, оскільки таке порушення також суперечить конституційному обов`язку держави щодо забезпечення прав людини та гарантування належного функціонування місцевого самоврядування, що потребує реагування у межах наданої Конституцією України компетенції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8.   02.05.2024 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Бучик А.Ю.
10. Ухвалою Верховного Суду від    09.05.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023  та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 у справі за вищевказаним позовом.
11. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
13. Беручи до уваги доводи Прокурора, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, колегія суддів відзначає, що ключовим питанням, яке належить вирішити суду касаційної інстанції, є питання стосовно наявності чи відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом, обґрунтованості вказаних ним підстав для представництва інтересів держави у суді, а також проте, чи взагалі передбачено Кодексом адміністративного судочинства України можливість розгляду такого спору адміністративним судом.
14. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що питання реалізації прокурором права на звернення до суду з позовом до органів місцевого самоврядування з метою захисту інтересів держави, які збігаються з інтересами певної частини суспільства - відповідної територіальної громади, неодноразово вирішувалось Верховним Судом.
15. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.03.2023 у справі №460/3890/20 (пункти 281-309) зазначалось, що відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
16. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
17. Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
18. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
19. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
20. Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вирішувалось Верховним Судом й у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
21. У вищевказаній постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
22. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
23. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
24. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
25. Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
26. Крім того, статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
27. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
28. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
29. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
30. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 18.12.2021 у справі №804/3740/18, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі №320/6514/18.
31. При цьому, з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
32. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
33. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
34. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
35. Тому, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
36. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
37. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
38. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
39. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постановах від 29.11.2022 у справі №240/401/19, від 27.03.2023 у справі №460/307/22, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
40. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.
41. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
42. У справі, яка розглядається, предмет спору стосується оскарження бездіяльності міської ради як представницького органу місцевого самоврядування і суб`єкта владних повноважень, який, на переконання позивача, не виконує належним чином наявні у нього публічно - владні управлінські функції щодо оформлення правовстановлюючих документів на об`єкти комунальної власності, що, на думку прокурора, створює загрозу втрати комунального майна територіальною громадою міста і порушує її інтереси. 
43. При цьому, прокурор звертає увагу, що право комунальної власності на житлові будинки та гуртожитки за адресами: АДРЕСА_10 , АДРЕСА_11 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_4 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 у м. Дніпро ніким не оспорюється, визнається самим відповідачем та не є предметом спору.
44. Колегія суддів вважає, що наведене прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист саме цих інтересів.
45. Тому колегія суддів, беручи до уваги наведені прокурором обґрунтування підстав позову, вважає, що у цьому конкретному випадку звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства має на меті захист суспільного інтересу територіальної громади, який збігається з інтересом держави, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, позивач діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
46. Суд апеляційної інстанції вищевказане проігнорував і не звернув увагу на правові позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, які вказані вище, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі.
47. При цьому, у спірних правовідносинах міська рада, на думку позивача, не реалізовує належним чином повноваження, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо оформлення правовстановлюючих документів на об`єкти комунальної власності, тобто позивач вважає, що має місце протиправна бездіяльність органу місцевого самоврядування при здійсненні ним владних управлінських функцій, що свідчить про те, що цей спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки він є публічноправовим і виник у правовідносинах щодо реалізації органом місцевого самоврядування публічно - владних управлінських функцій.
48. Отже, колегія суддів Верховного Суду вважає, що позивачем дотримано порядок звернення до суду з урахуванням вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо наявності підстав для закриття провадження у справі, що призвело до постановлення незаконної ухвали, а суд апеляційної інстанції вказаних порушень процесуального права не виправив.
49. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
50. За таких обставин ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.12.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

Судді	С.Г. Стеценко А.І. Рибачук   А.Ю. Бучик