ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

13 червня 2024 року 	м. Дніпро	справа № 280/6083/23	
                                                                                Суддя І інстанції – Семененко М.О.

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Чепурнова Д.В. (доповідач),
                               суддів:  Коршуна А.О., Сафронової С.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області 
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду  від 17 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області звернулося з вищезазначеним адміністративним позовом  до суду в якому  просило:
  - визнати дії відповідача по збору документів, інформації, по складанню висновків, що викладені у акті ревізії та вимозі про усунення виявлених порушень за період з 01.01.2018 по 30.09.2018 протиправними;
- визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача про усунення виявлених порушень від 30.06.2023 № 040807-15/2197-2023.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду  від 17 листопада 2023 у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Головне управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області подало  апеляційну скаргу, в якій  посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просило  скасувати рішення  суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити  позовні вимоги в повному обсязі. Вказує на те, що  відмовляючи  у задоволенні позову та розгляді вимоги по суті, суд першої інстанції невірно встановив обставини справи, що призвело до невірного вирішення спору.  Зазначає, що судом першої інстанції не взяті до уваги правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постановах від 22.12.2022 у справі 826/13003/17, від 09.03.2023 у справі № 500/2489/21, від 29.03.2023 у справі № 160/17775/21, які сформовані пізніше ніж т і на які посилався суд першої інстанції.  Так відповідно до цих правових висновків правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа ,в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована, що не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскарженої вимоги в судовому порядку. Також вказує, що за період з 01.01.2018 по 30.09.2018 Держаудитслужбою вже проводився  державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Головним управлінням, а тому в силу ч. 2 ст. 4 Закону  № 2939-ХІІ інспектування у формі  ревізії  за цей період не проводиться. 
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення  суду першої інстанції  в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. 
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Управлінням Східного офісу, на підставі п. 3.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держудитслужби на II квартал 2023 року, проведена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області за період з 01.01.2018 по 31.12.2022, за результатами якої складено акт планової ревізії № 040807-20/2 від 06.06.2023 (т.1 а.с.27-36, т.2 а.с.32-49).
Актом планової ревізії № 040807-20/2 від 06.06.2023 зафіксовані такі порушення:
1) В порушення ч. 1 та ч. 2 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 629 Цивільного кодексу України, пп. 1.1, п.п. 1.4 договорів від 16.05.2017 № 3 та від 15.04.2020 № 5, Головним управлінням протягом 2018-2022 років здійснено відшкодування (проведено компенсацію) витрат ТОВ «Мілтон» (код ЄДРПОУ 35300444), пов`язаних зі сплатою орендної плати за землю, які останнім не здійснювались, на загальну суму 651 791,11 гривень. Внаслідок вказаного порушення державному бюджету завдано збитків на суму 555 034,68 грн. та Головному управлінню на суму 96 768,43 гривень.
2) В порушення абз. 7 п. 8 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15, п. 5 наказу Держпродспоживслвужби від 14.03.2022 № 7-фін, начальнику Головного управління Владиславу Катченку протягом квітня-вересня 2022 року внаслідок перевищення більше ніж на 50 % середнього відсотку надбавки працівників Головного управління, які виконують свої посадові обов`язку у період дії воєнного стану, зайво нараховано та виплачено надбавку за інтенсивність праці на загальну суму 32 621,30 гривень. Внаслідок вказаного порушення, начальнику Головного управління ОСОБА_1 було зайво нараховано виплат виходячи із середньої заробітної плати протягом липня-серпня 2022 року на загальну суму 11 147,54 гривень. На зайві виплати Головним управлінням нараховано та перераховано єдиного соціального внеску на загальну суму 9 274,85 гривень. Внаслідок вказаних порушень, державному бюджету нанесено збитки на загальну суму   53 043,69 гривень.
Головне управління надало заперечення на Акт планової ревізії № 040807-20/2 від 06.06.2023, які відхилені відповідачем відповідно до висновку на заперечення до акту від 28.06.2023 № 040807-15/2132 (т.1 а.с.39-79, т.2 а.с.50-123).
Відповідачем направлено на адресу позивача Вимогу про усунення виявлених порушень від 30.06.2023 №040807-15/2197-2023 (т.1 а.с.14-15, т.2 а.с.124-126), у якій зазначено, що під час ревізії встановлені такі порушення законодавства, які наразі не усунуті:
1. В порушення ч. 1 та ч. 2 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 629 Цивільного кодексу України, п.п. 1.1. п.п. 1.4 договорів від 16.05.2017 № 3 та від 15.04.2020 № 5, Головним управлінням протягом 2018-2022 років здійснено відшкодування (проведено компенсацію) витрат ТОВ «Мілтон» (код ЄДРПОУ 35300444), пов`язаних зі сплатою орендної плати за землю, які останнім не здійснювались, на загальну суму 651   803,11 гривень.
Внаслідок вказаного порушення державному бюджету завдано збитків на суму               555 034,68 грн. та Головному управлінню на суму 96 768,43 гривень.
У разі, якщо ТОВ «Мілтон»  нараховувало та сплачувало орендну плату за земельну ділянку за адресою: м. Запоріжжя, вул. Гоголя, 105-а, з недотриманням чинного законодавства (у заниженому обсязі), збитки нанесені бюджету м. Запоріжжя.
2. В порушення абз. 7 п. 8 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 № 15, п. 5 наказу Держпродспоживслвужби від 14.03.2022 № 7-фін, начальнику Головного управління Владиславу Катченку протягом квітня-вересня 2022 року внаслідок перевищення більше ніж на 50 % середнього відсотку надбавки працівників Головного управління, які виконують свої посадові обов`язки у період дії воєнного стану, зайво нараховано та виплачено надбавку за інтенсивність праці на загальну суму 32 621,30 гривень.
Крім того, внаслідок вказаного порушення, начальнику Головного управління Владиславу Катченку було зайво нараховано виплат виходячи із середньої заробітної плати протягом липня-серпня 2022 року на загальну суму 11 147,54 гривень.
На зайві виплати Головним управлінням нараховано та перераховано єдиного соціального внеску на загальну суму 9   274, 85 гривень.
Внаслідок вказаних порушень, державному бюджету нанесено збитки на загальну суму 53 043,69 гривень.
В ході ревізії вказане порушення було усунуто частково на суму 30 327,89 гривень.
На підставі, у тому числі п, 1 ч. і ст. 8, п. 7 ст. 10 ч. 2 ст. 15 Закону №2939-ХІІ, Управління Східного офісу вимагає:
1. Відповідно до ст. ст. 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування з ТОВ «Мілтон» на користь Головного управління порушення в частині зайвої сплати відшкодування орендної плати за землю у сумі 651 803,11 гривень.
В іншому випадку, зазначені кошти, з урахуванням вимог статей 130-136 Кодексу законів про працю України, стягнути з осіб, які підписали з ТОВ «Мілтон» акти здачі- прийняття робіт/надання послуг.
2. Відповідно до ст. ст. 130-136 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування порушення в частині зайвого нарахування надбавки за інтенсивність праці начальнику Головного управління за квітень-вересень 2022 року та, як наслідок, виплат, що розраховуються із середнього розміру заробітної плати, та суми єдиного соціального внеску, що нарахований на зайві виплати на загальну суму 22 718,80 гривень.
Вичерпну інформацію про проведену роботу та вжиті заходи з усунення порушень надати Управлінню Східного офісу до 01.08.2023.
Вважаючи протиправними дії відповідача по збору документів, інформації, складанню висновків, що викладені у акті ревізії та вимозі про усунення виявлених порушень за період з 01.01.2018 по 30.09.2018, а також вважаючи протиправною вимогу від 30.06.2023 № 040807-15/2197-2023, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Також зазначив, що викладена інформація від 11.02.2019 №08.07-23/1 не є результатом фінансового аудиту позивача, а тому твердження позивача про те, що за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 було проведено фінансовий аудит Головного управління, є помилковим.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи  з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її відповідно до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Отже, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи у випадку їхнього оскарження. Водночас наявність збитків, правильність їхнього обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014 року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14. 
Цю ж правову позицію послідовно підтримав Верховний Суд у постановах від 08 серпня 2019 року у справі №804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року №160/641/19, від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17, від 12 березня 2021 року у справі №640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі №160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі №0440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 14 грудня 2021 року у справ №811/1203/18 та інших.
При цьому колегія суддів звертає увагу на той факт, що правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постановах від 22.12.2022 у справі 826/13003/17, від 09.03.2023 у справі № 500/2489/21, від 29.03.2023 у справі № 160/17775/21, як на тому наполягає апелянт, не є релевантними до спірних правовідносин, оскільки предметом розгляду вказаних справ були вимоги контролюючого органу в яких не містяться вимоги про стягнення збитків.
З матеріалів справи  вбачається, що на виконання п. 2.9 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на III квартал 2018 року, Держаудитслужбою проведено державний фінансовий аудит виконання Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужбою) за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 бюджетних програм за КПКВК ДБ 2809010-1, 2809020-2, 2809030-3, 2809040-4 на рівні органів та установ, що належать до сфери її управління.
В межах вищенаведеного фінансового аудиту складено інформацію від 11.02.2019 №08.07-23/1 про результати участі в державному фінансовому аудиті виконання бюджетних програм Держпродспоживслужбою за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 (т.1 а.с.16-26), метою дослідження визначено надання оцінки ефективності використання бюджетних коштів, спрямованих на реалізацію покладених на Держпродспоживслужбу, органи та установи, що належать до сфери її управління, функцій і задач.
Відповідно до статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
Згідно з пунктом 4 Порядку  проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами  державного фінансового аудиту  виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 ро № 1017  (далі Порядок № 1017) аудит проводиться такими етапами:
1) планування та організація аудиту (попереднє вивчення об`єкта аудиту, розроблення плану, складення та затвердження програми аудиту).
Програму аудиту складає керівник аудиту та подає на затвердження керівникові органу Держаудитслужби або його заступнику. Керівник аудиту подає для ознайомлення програму аудиту об`єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 14 цього Порядку;
2) проведення аудиторських процедур, формування і оформлення аудиторських доказів, підготовка аудиторських висновків, пропозицій та рекомендацій;
3) звітування за результатами аудиту шляхом оформлення та узгодження проекту звіту про результати аудиту (далі - звіт), підписання протоколу узгодження, формування, підписання та подання звіту об`єкту аудиту;
4) проведення моніторингу виконання поданих за результатами аудиту пропозицій та рекомендацій і результатів їх впровадження.
Документування проведення аудиту здійснюється в паперовій формі.
Пунктом 6 Порядку № 1017, передбачено, що під час проведення аудиту з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів може здійснюватися збір інформації (отримання від учасника аудиту необхідних документів, інформації) такими способами:
за письмовим запитом органу Держаудитслужби;
державними аудиторами за місцезнаходженням учасника аудиту. Результати збору інформації (зокрема зустрічних звірок) таким способом відображаються в довідці, яка підписується державним аудитором та керівником учасника аудиту і додається до звіту.
Виходячи з аналізу вказаних правових норм суд першої інстанції  дійшов вірного  висновку, що результати фінансового аудиту оформлюються звітом про результати аудиту. При цьому, під час проведення фінансового аудиту орган державного фінансового контролю може збирати інформацію, яка викладається у довідці.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої  інстанції, що інформація від 11.02.2019 №08.07-23/1 не є результатом фінансового аудиту позивача що спростовує доводи позивача про те, що за період з 01.01.2016 по 30.09.2018  вже було проведено фінансовий аудит Головного управління, а тому повторне проведення аудиту за цей період є неможливим.
Розглянувши спірні правовідносини  суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Виходячи з викладеного, колегія суддів дійшла висновку,  що судом першої інстанції правильно були застосовані норми матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення. 
Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, - 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області  - залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду  від 17 листопада 2023 року -  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.
В повному обсязі постанова складена  13 червня 2024 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      Д.В. Чепурнов 

                               суддя                                                                      А.О. Коршун 

                               суддя                                                                      С.В. Сафронова