ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2024 року 
м. Київ

cправа №  927/238/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Багай Н. О. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,

секретар судового засідання - Письменна О. М.,

за участю представників:
прокуратури - Підяша О. С.,  
позивача - не з`явилися, 
відповідача - не з`явилися,
третьої особи - не з`явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 (колегія суддів: Шаптала Є. Ю. - головуючий, Яковлєв М. Л., Тарасенко К. В.) і рішення Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 (суддя Сидоренко А. С.) у справі 

за позовом заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації
до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області,
про визнання незаконним та скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію та припинення власності на земельну ділянку,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог 

1.1. У травні 2022 року заступник керівника Ніжинської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент культури і туризму, національностей та релігій) до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області), в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг "Про передачу земельних ділянок державної власності в комунальну власність" в частині передачі у власність Плисківської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області (далі - Плисківська сільська рада) земельної ділянки площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144;

- скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав з індексним номером № 48218327 від 13.08.2019, номер запису про право власності 32799826, та одночасно припинити за Плисківською сільською радою в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1893078874208.

1.2. Позовні вимоги Прокурора обґрунтовані тим, що земельна ділянка площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, розташована на території Плисківської сільської ради, належить до об`єктів обмежених у цивільному обороті, та може перебувати виключно в державній власності, оскільки в межах цієї земельної ділянки знаходяться пам`ятки археології місцевого значення, а саме поселення "Рудка-1", взяті на облік згідно з рішенням Виконавчого комітету Чернігівської обласної ради народних депутатів від 23.03.1992 № 66.

Крім того, на думку Прокурора, оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області прийнято всупереч вимогам Конституції України, Земельного кодексу України та Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки він порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності та створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України в результаті беззастережної передачі земельної ділянки місцевій громаді для цілей товарного сільськогосподарського виробництва без попереднього проведення археологічних досліджень та вилучення предмета охорони. 

Інша заявлена позовна вимога про скасування рішення державного реєстратора та припинення за Плисківською сільською радою права комунальної власності на земельну ділянку, згідно з доводами Прокурора, є похідною від вимоги про визнання незаконним та скасування наказу.

2. Короткий зміст судових рішень 

2.1. Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 у справі №   927/238/22, задоволено в повному обсязі позовні вимоги Прокурора в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання незаконним та скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію та припинення права власності на земельну ділянку. 

Визнано незаконним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг "Про передачу земельних ділянок державної власності в комунальну власність" в частині передачі у власність Плисківської сільської ради земельної ділянки площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144.

Скасовано рішення державного реєстратора Плисківської сільської ради про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 13.08.2019 з індексним номером 48218327 про державну реєстрацію права комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1893078874208, номер запису про право власності 32799826, та припинено право комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1893078874208. 

2.2. Задовольняючи позовні вимоги Прокурора в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг прийнято всупереч приписів Конституції України, Земельного кодексу України та Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки він порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності, створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України в результаті беззастережної передачі цієї ділянки місцевій громаді для ведення фермерського господарства. При цьому позовні вимоги в частині скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та припинення за Плисківською сільською радою в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно права комунальної власності на земельну ділянку є похідними, а тому, за висновком судів, їх також необхідно задовольнити.

Крім того, господарські суди попередніх інстанцій установили, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій не здійснив належних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави. Наведене, за висновком судів, свідчить про бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій. Господарські суди зазначили, що підставою реалізації Прокурором представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Департаменту культури і туризму, національностей та релігій.

Водночас господарські суди дійшли висновку про те, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій є компетентним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї

3.1. Не погоджуючись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 та рішенням Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 у справі № 927/238/22, до Верховного Суду звернулося ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення господарських судів та ухвалити нове рішення, яким відмовити в повному обсязі у задоволенні позовних вимог.  

3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, звертаючись із касаційною скаргою, посилається на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

3.3. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області вважає, що господарські суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували положення статей 330, 387, 388 Цивільного кодексу України та не врахували висновки щодо застосування цих норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.06.2020 у справі №   372/266/15-ц, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19.

3.4. За доводами скаржника, Прокурор, звертаючись до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області з позовною вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, обрав неналежний спосіб захисту і це є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області.

3.5. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області зазначає, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" не є спеціальним нормативним актом у галузі регулювання земельних відносин та посилається на пріоритетність застосування приписів Земельного кодексу України.

3.6. Крім того, на думку скаржника, Прокурор неправильно визначив орган державної влади, в особі якого він подав позов.  

3.7. За доводами ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, матеріали позовної заяви не містять належних та допустимих доказів того, що межі земельної ділянки площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144 накладаються на межі поселення "Рудка-1". ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області звертає увагу на те, що земельна ділянка історико-культурного призначення, на якій розташована пам`ятка археології місцевого значення поселення "Рудка-1", не сформована, її межі не встановлені.

3.8. Скаржник також посилається на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 та постанову Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 359/2258/17-ц, згідно з якими позов, предметом якого є накази Держгеокадастру щодо надання земельних ділянок, тобто ненормативні акти, що застосовуються одноразово, і з прийняттям яких виникають правовідносини, пов`язанні з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки такі накази вичерпали свою дію шляхом виконання. Їх скасування, на думку скаржника, не породжує наслідків для власника земельних ділянок, оскільки у такий спосіб виникло право власності або користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

3.9. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Прокурор зазначає, що діюче законодавство безальтернативно визначає для пам`яток археології та земель, на яких вони розташовані і не вилучені в передбаченому законом порядку, єдину форму власності - державну, а у випадку, якщо така земельна ділянка не перебуває у державній власності, вона підлягає обов`язковому вилученню або викупу.

4. Обставини справи, встановлені судами 

4.1. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Виконавчого комітету Чернігівської обласної ради народних депутатів "Про взяття під державну охорону нововиявлених пам`ятників археології" від 23.03.1992 № 66 взято під державну охорону пам`ятки археології, розташовані на території області, зокрема, у Борзнянському районі: поселення "Рудка-І", ІІ   тис. до н. е., що розташована в с. Плиски, Плисківської сільської ради, 3 км на південний схід від села Плиски, 1 км нижче за течією с. Шевченка, на правому березі річки Рудка.

4.2. Господарські суди зазначили, що пам`ятки археології паспортизовані у 1992 році.

4.3. Згідно з паспортом на пам`ятку археології поселення "Рудка-І" від 01.09.1992 № 3628 поселення розташовано за 3 км на схід від с. Плиски на правому березі річки Рудка, за 1 км нижче за течію від с. Шевченка, Бахмацького району. Поселення займає підвищену ділянку берега, розташовану між річкою та низовиною, яка обмежує поселення з півночі та сходу. Товщина культурного шару - 0,3 м, площа поселення - 1,5 га. Підйомний матеріал складає кераміка епохи бронзи та давньоруська (ХІІ - ХІІІ століття   н.   е.).

4.4. Археологічна пам`ятка нанесена на карту землекористування до проекту роздержавлення земель КСП "ХХІІ партз`їзд" у 1993 році із зазначенням її площі та номера згідно з державним обліком, зокрема, щодо пам`ятки археології поселення Рудка-І (№   3628). При цьому, виходячи з умовних позначень, нанесених на карту землекористування до проекту роздержавлення земель КСП "ХХІІ партз`їзд", земельні ділянки, на яких розміщена вказана пам`ятка археології, віднесено до земель історико-культурного призначення, що належать до державного фонду та не підлягають розпаюванню.

4.5. Відповідно до облікової картки пам`ятки археології місцевого значення поселення "Рудка-1" II тис. до н. е., ХІІ - ХІІІ ст., її площа складає 1,5 га. Пам`ятка археології місцевого значення розташована за 3 км на схід від МТФ с. Плиски, на правому березі річки Рудка, за 1 км нижче за течією від с. Шевченка Бахмацького району, поселення займає підвищену ділянку берега, розташовану між річкою та низовиною, яка обмежує поселення з півночі та сходу. Товщина культурного шару 0,3 м.

4.6. Згідно з технічною документацією із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (за межами населених пунктів) на території Плисківської сільської ради з урахуванням Перспективного плану формування території Чернігівської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.08.2015 № 899 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.02.2017 № 57-р) із змінами, внесеними згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 555-р), виготовленою Київською обласною філією Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" у 2018 році на замовлення ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, встановлено наявність у межах об`єкта інвентаризації земельної ділянки площею 7,9823 га (Плисківська сільська рада) обмеження (обтяження) у вигляді охоронної зони навколо об`єкта культурної спадщини.

4.7. Департамент культури і туризму національностей та релігій при погодженні наведеної технічної документації із землеустрою в довідці №   120П від 14.05.2018 зазначав, що на земельній ділянці площею 7,9823 га, яка знаходиться на території Плисківської сільської ради, розташована пам`ятка археології місцевого значення: поселення "Рудка-1", II   тис. до н. е, ХІІ - ХІІІ ст., стосовно якої в обов`язковому порядку мають бути укладені охоронні договори на пам`ятки археології.

4.8. Крім того, Департамент культури і туризму, національностей та релігій при погодженні технічної документації звертав увагу ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області на те, що відповідно до частин 2, 5 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини", роз`яснень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, пам`ятки археології та земельні ділянки, на яких вони розташовані, є державною власністю і не можуть бути передані в комунальну чи приватну власність.

4.9. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що наказом ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг передано Плисківській сільській раді в комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 4416,4608 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Плисківської сільської ради згідно з актом приймання-передачі земельної ділянки.

4.10. На виконання виданого наказу між ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області та Плисківською сільською радою 21.12.2018 підписано акт приймання-передачі земельних ділянок із державної в комунальну власність згідно з додатком № 11.

4.11. Відповідно до наведеного додатку здійснено відчуження на користь Плисківської сільської ради земельної ділянки площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, яка розташована на території Плисківської сільської ради. У графі "Відомості про обмеження у використанні земельної ділянки" зазначено: "Охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини (площа на яку поширюється обмеження) - 7,9823 га".

4.12. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру з прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна № 296214842 державним реєстратором Плисківської сільської ради Безручко С. А. прийнято рішення від 13.08.2019 з індексним номером 48218327 про державну реєстрацію за Плисківською сільською радою права комунальної власності на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, про що вчинено запис про право власності від 08.08.2019 № 32799826 (реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 1893078874208).

4.13. Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій, зазначав, що спірна земельна ділянка належить до об`єктів, обмежених у цивільному обороті, та може перебувати виключно в державній власності, оскільки в межах цієї земельної ділянки знаходяться пам`ятки археології місцевого значення.

5. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду 

5.1. Ухвалою Верховного Суду від 24.04.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 і рішення Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 у справі №   927/238/22.

Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 зупинено касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 і рішення Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 у справі №   927/238/22 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 927/1206/21.

12.03.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі №   927/1206/21, яка була оприлюднена в Єдиному державному реєстрі судових рішень 20.03.2024.

Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2024 поновлено касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 і рішення Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 у справі №   927/238/22.

5.2. 11.04.2024 на офіційну електронну пошту Верховного Суду надійшло клопотання, яке 11.04.2024 подав Департамент культури і туризму, національностей та релігій. У цьому клопотанні заявник просить здійснювати розгляд справи без участі його уповноваженого представника.

5.3. Колегія суддів, розглянувши зазначене клопотання, дійшла висновку про наявність правових підстав для залишення його без розгляду, оскільки це клопотання всупереч вимогам чинного законодавства подане на електронну пошту Верховного Суду.

5.4. 15.04.2024 Верховний Суд зареєстрував клопотання, в якому Департамент культури і туризму, національностей та релігій просить здійснювати розгляд справи без участі повноважного представника, подане через засоби поштового зв`язку.

5.5. Згідно зі статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини 1 статті 310, частиною 2 статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

5.6. Заслухавши суддю-доповідача, Прокурора, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає таке. 

5.7. Предметом позову в цій справі є вимоги Прокурора в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання незаконним та скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію та припинення власності на земельну ділянку.

5.8. Підставою позовних вимог, на думку Прокурора, є належність спірної земельної ділянки до об`єктів обмежених у цивільному обороті, а тому така земельна ділянка може перебувати виключно в державній власності, оскільки в її межах знаходяться пам`ятки археології місцевого значення.

5.9. Задовольняючи позовні вимоги Прокурора в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 №25-10008/14-18-сг прийнято всупереч приписів Конституції України, Земельного кодексу України та Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки він порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності, створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України в результаті беззастережної передачі цієї ділянки місцевій громаді для ведення фермерського господарства. При цьому позовні вимоги в частині скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та припинення за Плисківською сільською радою в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно права комунальної власності на земельну ділянку є похідними, а тому, за висновком судів, їх також необхідно задовольнити.

5.10. Крім того, господарські суди попередніх інстанцій установили, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій не здійснив належних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави. Наведене, за висновком судів, свідчить про бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій. Господарські суди зазначили, що підставою реалізації Прокурором представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Департаменту культури і туризму, національностей та релігій.

5.11. Водночас господарські суди дійшли висновку про те, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій є компетентним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

5.12. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області не погоджується з висновками господарських судів попередніх інстанцій, а тому звернулося з касаційною скаргою на судові рішення у цій справі. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, звертаючись із касаційною скаргою, посилається на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України. 

5.13. Пунктом 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини 1 цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

5.14. Касаційну скаргу з посиланням на положення пункту 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України мотивовано тим, що господарські суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували приписи статей 330, 387, 388 Цивільного кодексу України та не врахували висновки щодо застосування цих норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.06.2020 у справі № 372/266/15-ц, від 11.02.2020 у справі №   922/614/19, від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19.

5.15. Колегія суддів установила, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.06.2020 у справі № 372/266/15-ц, на яку посилається скаржник, ухвалена за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Державного підприємства "Київське лісове господарство" до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 , Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області, Публічного акціонерного товариства "Європейський газовий банк" про визнання недійсними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, скасування рішення про державну реєстрацію права власності, визнання недійсним договору іпотеки та витребування земельної ділянки. У зазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду викладено висновок, який, на думку скаржника, не було враховано господарськими судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень:

"44. Задоволення вимоги про витребування нерухомого майна з незаконного володіння особи, за якою воно зареєстроване на праві власності, відповідає речово-правовому характеру віндикаційного позову та призводить до ефективного захисту прав власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна із чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними (постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункт 125), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункт 146), від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.43), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 92)).

45. Згідно з висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 11 лютого 2015 року у справі № 6-1цс15, відповідно до вимог статей 330 і 388 ЦК України право власності презюмується і не припиняється із втратою законним власником цього майна. Якщо останній не був стороною договору іпотеки та не був учасником справи щодо дійсності такого договору, однак за рішенням суду у відповідній справі право власності на таке майно визнане за іншою особою, законний власник може його витребувати, оскільки воно вибуло з володіння власника поза волею останнього.

46. Велика Палата Верховного Суду повторює, що власник з дотриманням вимог статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Тому не є ефективним способом захисту права власника для мети витребування ним його майна з чужого незаконного володіння оспорювання не тільки рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, але й договорів, інших правочинів щодо спірного майна та документів, що посвідчують відповідне право. Останні не є підставами набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності. Такою підставою є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункт 94); постанову Верховного Суду України від 25 червня 2014 року у справі № 6-67цс14).

47. З огляду на вказане помилковим є висновок апеляційного суду та довід ПАТ "Єврогазбанк" про неможливість витребування спірної земельної ділянки через те, що не були оскаржені державні акти, на підставі яких земельні ділянки (з яких надалі була сформована спірна земельна ділянка) вибули з власності держави та були передані дев`ятьом фізичним особам. Так само помилково вважати, що для ефективного захисту права власності власник має витребувати відповідне майно у кінцевого набувача після того, як визнає недійсним договір, на підставі якого це майно перейшло у володіння до вказаного набувача.

48. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком апеляційного суду про відмову у задоволенні вимоги про визнання недійсним договору іпотеки саме з огляду на те, що визнання цього договору недійсним не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на спірну земельну ділянку та для її витребування. А власне таке витребування є метою власника".

5.16. Колегія суддів установила, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, на яку посилається скаржник, ухвалена за позовом заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області, Фермерського господарства "Агрозем-7" про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок та їх повернення. У зазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду викладено висновок, який, на думку скаржника, не було враховано господарськими судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень:

"50. Власник з дотриманням вимог статті 388 Цивільного кодексу України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування не потрібно визнавати недійсними рішення органів державної влади чи місцевого самоврядування, які вже були реалізовані і вичерпали свою дію, оскаржувати весь ланцюг договорів та інших правочинів щодо спірного майна.

51. У спорах про витребування майна суд має встановити обставини незаконного вибуття майна власника на підставі наданих сторонами належних, допустимих і достатніх доказів. При цьому закон не вимагає встановлення судом таких обставин у іншій судовій справі, зокрема не вимагає визнання незаконними рішень, відповідно до яких відбулось розпорядження майном на користь фізичних осіб, у яких на підставі цих рішень виникли права.

52. Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані.

53. Подібні за змістом висновки сформульовані Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження №   14-208цс18), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (провадження № 12-148гс19) щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, відступати від яких Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав".

5.17. Колегія суддів установила, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, на яку посилається скаржник, ухвалена за позовом заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області до ОСОБА_2 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Фермерського господарства "Скосогорівка" про визнання недійсним договору та повернення ділянок. У зазначеній постанові Великої Палати Верховного Суду викладено висновок, який, на думку скаржника, не було враховано господарськими судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень:

"7.1. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що в разі якщо держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність на рівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, зокрема, у цивільних (господарських) відносинах розглядається як поведінка держави у цих відносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава (зокрема, цивільних, господарських), органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах (пункти 6.21, 6.22 постанови Великої Палати Верховного Суду у справі № 5023/10655/11 від 20 листопада 2018 року, пункти 4.19, 4.20 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

7.2. Крім того, Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу, що і в судовому процесі, зокрема в цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови ВП від 27 лютого 2019 року, справа № 761/3884/18). Такий же висновок справедливий щодо господарського процесу.

7.3. Отже, під час розгляду спору в суді фактичною стороною у справі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

7.4. Законодавство передбачає два випадки представництва прокурором у суді законних інтересів держави у разі їх порушення або загрози порушення: захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави.

7.5. Водночас в обох цих випадках прокурор здійснює представництво держави, яка і є фактичною стороною у справі.

7.6. У цій справі прокурор пред`явив, зокрема, вимогу про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держземагентства у Харківській області, відповідачем визначив ГУ Держгеокадастру у Харківській області. Отже, в частині цієї позовної вимоги позов фактично пред`явлений державою (в особі прокурора) до неї самої (в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області).

7.7. Зазначене не відповідає частині першій статті 45 ГПК України, відповідно до якої сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені у статті 4 цього Кодексу. Отже, позивач і відповідач не можуть збігатися, оскільки такий збіг унеможливлює наявність спору.

7.8. Подібних висновків, але щодо участі органів державної влади в адміністративному процесі Велика Палата Верховного Суду дійшла в постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17.

7.9. Разом з тим позивач у межах розгляду справи може посилатися, зокрема, на незаконність зазначеного наказу без заявлення вимоги про визнання його незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не зумовлюють правових наслідків, на які вони спрямовані (див. пункт 52 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19. Подібні за змістом висновки сформульовані Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, також у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 22 січня 2020 року у справі №   910/1809/18)".

5.18. Посилаючись на наведені висновки Великої Палати Верховного Суду скаржник вважає, що Прокурор, звертаючись до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області з позовною вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, обрав неналежний спосіб захисту і це, на думку скаржника, є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області.

5.19. При цьому ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області зазначає, що Закон України "Про охорону культурної спадщини" не є спеціальним нормативним актом у галузі регулювання земельних відносин та посилається на пріоритетність застосування приписів Земельного кодексу України.

5.20. Крім того, на думку скаржника, Прокурор неправильно визначив орган державної влади в особі якого він подав позов.  

5.21. За доводами ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, матеріали позовної заяви не містять належних та допустимих доказів того, що межі земельної ділянки площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144 накладаються на межі поселення "Рудка-1". ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області звертає увагу на те, що земельна ділянка історико-культурного призначення, на якій розташована пам`ятка археології місцевого значення поселення "Рудка-1", не сформована, її межі не встановлені.

5.22. Скаржник також посилається на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 та постанову Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 359/2258/17-ц, згідно з якими позов, предметом якого є накази Держгеокадастру щодо надання земельних ділянок, тобто ненормативні акти, що застосовуються одноразово, і з прийняттям яких виникають правовідносини, пов`язанні з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки такі накази вичерпали свою дію шляхом виконання. Їх скасування не породжує наслідків для власника земельних ділянок, оскільки в такий спосіб виникло право власності або користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

5.23. Верховний Суд, перевіряючи наведені висновки господарських судів попередніх інстанцій та доводи скаржника, зазначає, що провадження в цій справі зупинялося до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи №   927/1206/21, а тому колегія суддів відповідно до частини 4 статті 300 Господарського процесуального кодексу України враховує висновки, які викладені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

Щодо представництва Прокурором інтересів держави в суді

5.24. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12.03.2024 у справі №   927/1206/21 зазначила, що відповідно до частини 3 статті 4 Господарського процесуального кодексу України до господарського суду в справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

5.25. Повноваження прокурора з представництва інтересів держави в суді визначені Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру".

5.26. Прокурор у позовній заяві стверджував, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій є компетентним органом, уповноваженим на захист порушених інтересів держави у спірних правовідносинах, але такий захист не здійснює. 

5.27. Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

5.28. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

5.29. Наведеним правилам кореспондують відповідні приписи Господарського процесуального кодексу України, а саме: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (частини 4, 5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України).

5.30. Оскільки Прокурор вважав, що у спірних правовідносинах є компетентний орган, уповноважений на захист порушених інтересів держави, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12.03.2024 у справі №   927/1206/21 звернула увагу на те, що при зверненні до суду з позовом прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

5.31. Оцінюючи твердження Прокурора про те, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій є компетентним органом, уповноваженим на захист порушених інтересів держави у спірних правовідносинах, колегія суддів виходить з такого.

5.32. Як установили господарські суди, Департамент культури і туризму, національностей та релігій, реагуючи на запити Прокурора від 25.11.2021 №   5286вих-21, від 10.12.2021 №   5620вих-21, від 23.12.2021 № 5966вих-21, листами від 29.11.2021 № 15-3582/8, від 17.12.2021 № 15-3830/8, від 28.12.2021 № 15-3951/8, повідомляв Ніжинську окружну прокуратуру про те, що є проінформованим про вчинене порушення.

5.33. Господарські суди зазначили, що в досудовому порядку Департамент культури і туризму, національностей та релігій у листах від 14.01.2020 № 15-151/8, від 23.01.2020 №   15-264/8, від 04.03.2021 № 15-722/8 звертав увагу Плисківської селищної ради на наявність порушень, які мають бути усунуті.

5.34. Водночас господарські суди попередніх інстанцій установили, що Департамент культури і туризму, національностей та релігій не вжив ефективні заходи, спрямовані на повернення спірної земельної ділянки у власність держави.

5.35. Крім того, господарські суди перевірили та встановили, що на виконання приписів частини 4 статті Закону України "Про прокуратуру" Прокурор листом від 09.02.2022 №   928вих-22, перед зверненням до суду, попередив Департамент культури і туризму, національностей та релігій про подання відповідного позову.

5.36. Колегія суддів зазначає, що згідно з пунктами 1, 6, 12 частини 1 статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт.

5.37. Відповідно до пункту 4 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 17.03.2020 №   160 основним завданням культури і туризму, національностей та релігій є забезпечення реалізації державної політики у сфері культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин на території Чернігівської області.

5.38. Згідно з підпунктами 66, 67, 70, 71, 74- 76, 83, 84 пункту 5 зазначеного Положення Департамент культури і туризму, національностей та релігій відповідно до визначених галузевих повноважень виконує такі завдання:

- здійснює контроль за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України від 18.03.2004 № 1626-ІV "Про охорону археологічної спадщини", інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини в частині пам`яток археології, історії та монументального мистецтва;

- забезпечує охорону об`єктів культурної спадщини, захист історико-культурного середовища, організацію роботи з обліку, охорони, дослідження, використання та популяризації культурної спадщини в частині пам`яток археології, історії та монументального мистецтва;

- здійснює контроль за укладенням охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини;

- організовує та координує роботи з визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їх зон охорони;

- проводить обстеження об`єктів культурної спадщини щодо дотримання вимог їх охорони та використання; складання матеріалів реагування з приводу виявлених порушень, скеровування їх до правоохоронних органів, органів державного контролю у сфері будівництва та земельних ресурсів;

- інформує центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на території області;

- призначає відповідні охоронні заходи на пам`ятках місцевого значення та їхніх територіях у разі виникнення загрози їхнього руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт;

- погоджує проекти (технічну документацію) із землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

- погоджує відчуження або передачу пам`яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління;

5.39. Відповідно до пункту 15 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 17.03.2020 № 160, цей Департамент є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в установах Державної казначейської служби, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням та власні бланки.

5.40. Отже, Департамент культури і туризму, національностей та релігій є юридичною особою, одним із основних завдань якого є забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.41. Департамент культури і туризму, національностей та релігій, зокрема, має повноваження щодо контролю за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини, забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини та захисту історико-культурного середовища; щодо складання матеріалів реагування з приводу виявлених порушень щодо дотримання вимог охорони та використання об`єктів культурної спадщини, скеровування таких матеріалів до правоохоронних органів; щодо призначення охоронних заходів на пам`ятках та їхніх територіях тощо. Тобто Департамент культури і туризму, національностей та релігій має широке коло повноважень, які можуть бути вжиті, зокрема, з метою захисту пам`яток археології.

5.42. За таких обставин колегія суддів не може взяти до уваги доводи скаржника про те, що Прокурор неправильно визначив орган державної влади в особі якого він подав позов. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21. 

Щодо земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології

5.43. Прокурор звернувся до суду з позовом з метою захисту прав держави на земельну ділянку, на якій розташований об`єкт культурної спадщини - пам`ятка археології.

5.44. Колегія суддів зазначає, що згідно з абзацом 3 статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

5.45. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на спірній земельній ділянці розташовані залишки стародавніх поселень (поселення "Рудка-1").

5.46. Археологічні об`єкти культурної спадщини - це рештки життєдіяльності людини (нерухомі об`єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов`язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації (абзац 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

5.47. Нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності (абзац 4 статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

5.48. Отже, залишки стародавніх поселень є нерухомими археологічними об`єктами культурної спадщини, а отже, не можуть бути перенесеними на інше місце без втрати своєї цінності.

5.49. Пам`ятка культурної спадщини - це об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (абзац 6 статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

5.50. Об`єкт культурної спадщини визначається загальною характеристикою об`єктів, які мають цінність, зокрема, з археологічного погляду. Натомість пам`ятка культурної спадщини - це об`єкт культурної спадщини, цінність якого підтверджена у встановленому законом порядку, зокрема, шляхом його реєстрації.

5.51. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що на земельній ділянці площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, розташована пам`ятка археології - поселення "Рудка-1".

5.52. Згідно з частиною 1 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" всі пам`ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов`язані з ними рухомі предмети, є державною власністю.

5.53. Відповідно до частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археології - поля давніх битв.

5.54. Зазначені правові норми спрямовані на забезпечення належної охорони пам`яток археології, оскільки пам`ятки археології як нерухомі об`єкти культурної спадщини не можуть бути перенесені на інше місце без втрати їх цінності.

5.55. Колегія суддів враховує, що пам`ятки археології, зазвичай, знаходяться безпосередньо у глибині земної поверхні, у зв`язку з чим нерозривно пов`язані з земельними ділянками, на яких вони розташовані. Правовий режим земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, не має відрізнятися від правового режиму самої пам`ятки, яка згідно з Законом України "Про охорону культурної спадщини" не може перебувати в приватній чи комунальній власності. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.56. Статтею 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" гарантовано право державної власності на пам`ятки археології. Відчуження з державної власності земельної ділянки, на якій розташовані пам`ятки археології, фактично унеможливлює здійснення державою права користування та розпорядження цими пам`ятками археології, у зв`язку з невіддільністю пам`ятки археології від земельної ділянки, на якій вона розташована.

5.57. З огляду на встановлені господарськими судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи, земельна ділянка площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144 є такою, на якій розташована пам`ятка археології. Таким чином, ця земельна ділянка передана з державної власності в комунальну протиправно.

5.58. Водночас колегія суддів не може взяти до уваги доводи ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області про те, що приписи частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" суперечать правилам частини 1 статті 54 Земельного кодексу України з огляду на таке. 

5.59. Відповідно до частини 1 статті 54 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

5.60. Верховний Суд звертає увагу на те, що зазначені правові норми стосуються різних об`єктів правового регулювання.

Так, частина 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" стосується земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології, натомість частина 1 статті 54 Земельного кодексу України - земель історико-культурного призначення.

5.61. Згідно з частиною 1 статті 53 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

5.62. Таким чином, категорія земель історико-культурного призначення включає в себе як землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини (в тому числі і пам`ятки археології), так і охоронювані археологічні території. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.63. Відповідно до частини 1 статті 31 Закону України "Про охорону культурної спадщини" топографічно визначені території чи водні об`єкти, в яких містяться об`єкти культурної спадщини або можлива їх наявність, за поданням відповідного органу охорони культурної спадщини можуть оголошуватися рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини охоронюваними археологічними територіями на обмежений або необмежений строк у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

5.64. Отже, землями історико-культурного призначення можуть бути визнані, зокрема, території, на яких розташовані об`єкти культурної спадщини або на яких можлива їх наявність.

5.65. Таким чином, частина 1 статті 54 Земельного кодексу України, як і частина 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини", визначають правовий режим земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології. Проте, на відміну від частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини", стаття 54 Земельного кодексу України стосується земельних ділянок, на яких розташовані або можуть бути розташовані об`єкти культурної спадщини, в тому числі й об`єкти археологічної спадщини.

5.66. Отже, стаття 54 Земельного кодексу України врегульовує правовий режим усіх ділянок такої категорії земель як землі історико-культурного призначення незалежно від виду пам`яток, які на них розташовані (пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби). Натомість приписи частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" стосуються окремої підкатегорії із категорії земель історико-культурного призначення, а саме земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології, та запроваджують особливий правовий режим такої підкатегорії земель історико-культурного призначення, а також передбачають щодо них особливу охорону з боку держави. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.67. З урахуванням наведеного Верховний Суд констатує, що не існує колізії між приписами частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та частини 1 статті 54 Земельного кодексу України. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.68. Наведеним спростовуються доводи ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області про те, що приписи частини 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини" суперечать положенням частини 1 статті 54 Земельного кодексу України.

Щодо позовної вимоги про визнання незаконним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру як способу захисту в спірних правовідносинах

5.69. Колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 1 статті 2 Господарського процесуального кодексу України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. Здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором (частина 1 статті 5 Господарського процесуального кодексу України).

5.70. Кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу в суді (статті 15- 16 Цивільного кодексу України). Шляхом вчинення провадження у справах суд здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.

5.71. Способи захисту цивільного права чи інтересу - це закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, інтересів і вплив на правопорушника (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22.082018 у справі № 925/1265/16). Тобто, це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу. Такі способи мають бути доступними й ефективними (постанови Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2019 у справі №   310/11024/15-ц та від 01.04.2020 у справі № 610/1030/18).

5.72. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорювання. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорювання та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 338/180/17 та від 11.09.2018 у справі № 905/1926/16.

5.73. Колегія суддів зазначає, що серед способів захисту порушених прав та інтересів законодавець у пункті 10 частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України розрізняє визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади.

5.74. Згідно зі статтею 152 Земельного кодексу України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку. Відповідно до частин 2, 3 цієї ж статті землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

5.75. Відповідно до частини 1 статті 155 Земельного кодексу України в разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним. Статтею 21 Цивільного кодексу України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

5.76. Аналіз наведених правових норм підтверджує, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою цивільного права. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі №   927/1206/21.

5.77. При зверненні до суду із цим позовом Прокурор посилався на те, що оспорюваний наказ ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг прийнято всупереч вимогам Конституції України, Земельного кодексу України та Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки він порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності та створює реальні ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України в результаті беззастережної передачі ділянки місцевій громаді для цілей товарного сільськогосподарського виробництва без попереднього проведення археологічних досліджень та вилучення предмета охорони.

5.78. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 07.04.2020 року у справі № 372/1684/14-ц.)

5.79. У пункті 64 постанови від 30.05.2018 у справі № 923/466/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала такий правовий висновок: "Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі оскаржуваного рішення селищної ради було здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах".

5.80. Колегія суддів зазначає, що наведений висновок може бути застосованим і до правовідносин, у яких земельна ділянка протиправно передана органами Держгеокадастру з державної власності в комунальну власність територіальної громади, якщо не відбулося її подальше відчуження. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.81. З огляду на особливості правового режиму земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології, та неможливість їх передачі в комунальну чи приватну власність, а також з урахуванням того, що спірна земельна ділянка була передана Плисківській сільські раді як землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, Верховний Суд констатує, що позов з вимогою про визнання незаконним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області за встановлених судами конкретних фактичних обставин цієї справи відповідає критерію правомірності та ефективності вибраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки та особи її власника. Подібний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17.

5.82. Таким чином, обраний Прокурором спосіб захисту шляхом оскарження рішення (наказу) уповноваженого органу про передачу земельної ділянки в комунальну власність безпосередньо передбачений у пункті 10 частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України та, за встановлених судами конкретних обставин справи, є достатнім і ефективним у спірних правовідносинах, відповідає правовій природі відносин учасників спору. З урахуванням обставин, з якими Прокурор пов`язував порушення прав та інтересів держави (наявність у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень запису про реєстрацію права комунальної власності на спірну земельну ділянку), скасування рішення уповноваженого органу, яке продовжує діяти як підстава виникнення та існування права комунальної власності і внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, саме лише призведе до усунення порушення прав держави на особливо цінні об`єкти археологічної спадщини. Подібний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.83. За таких обставин колегія суддів визнає необґрунтованими доводи скаржника про те, що Прокурор, звертаючись до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області з позовною вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, обрав неналежний спосіб захисту. 

5.84. З урахуванням змісту пунктів 5.69- 5.82 цієї постанови не можуть бути враховані доводи скаржника про те, що господарські суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували приписи статей 330, 387, 388 Цивільного кодексу України та не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування цих статей, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.06.2020 у справі №   372/266/15-ц, від 11.02.2020 у справі №   922/614/19, від 05.10.2022 у справі №   922/1830/19, від 30.01.2019 у справі № 359/2258/17-ц, оскільки висновки, викладені в оскаржуваних судових рішеннях господарських судів попередніх інстанцій, не суперечать висновкам, на які посилається скаржник.

Щодо позовної вимоги про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав

5.85. ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області також оскаржує рішення господарських судів попередніх інстанцій у частині задоволення позовної вимоги Прокурора про скасування рішення державного реєстратора Плисківської сільської ради щодо державної реєстрації прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 13.08.2019 з індексним номером 48218327 про державну реєстрацію права комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144.

5.86. Колегія суддів зазначає, що згідно з пунктом 5 частини 3 статті 2 Господарського процесуального кодексу України основною засадою (принципом) господарського судочинства є, зокрема, диспозитивність.

5.87. Диспозитивність є одним із основних принципів судочинства, на підставі якого особа (зокрема, позивач чи відповідач), самостійно вирішує, чи оскаржувати рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку та в яких межах.

5.88. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених цим кодексом (частина 2 статті 13 Господарського процесуального кодексу України).

5.89. Суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках (частина перша статті 14 Господарського процесуального кодексу України).

5.90. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що спір про скасування рішення, запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно потрібно розглядати як спір, пов`язаний з порушенням цивільних прав позивача на нерухоме майно іншою особою, за якою зареєстроване речове право на це майно (зокрема, висновки в постанові від 07.04.2020 у справі № 904/3657/18).

5.91. Водночас ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області у касаційній скарзі не навело доводів з приводу незаконності та/або необґрунтованості судових рішень у частині задоволення позовної вимоги про скасування рішення державного реєстратора Плисківської сільської ради щодо державної реєстрації прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 13.08.2019 з індексним номером 48218327 про державну реєстрацію права комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144.

5.92. Крім того, ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області не зазначило, як задоволення наведеної позовної вимоги порушує його права та інтереси.

5.93. При цьому колегія суддів враховує, що Плисківська сільська рада як особа, за якою зареєстроване право комунальної власності на спірну земельну ділянку, не скористалася своїм правом на подання касаційної скарги. Плисківська сільська рада також не скористалася своїм правом на приєднання до касаційної скарги ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області. Така процесуальна поведінка Плисківської сільської ради фактично підтверджує її згоду із судовими рішеннями.

5.94. Враховуючи, що межі касаційного перегляду визначаються не тільки вимогами касаційної скарги, а й доводами такого оскарження (частина 1 статті 300 Господарського процесуального кодексу України), взявши до уваги, що у зазначеній частині висновків судів скаржник доводів не навів, тому судові рішення в частині задоволення позовної вимоги про скасування рішення державного реєстратора Плисківської сільської ради щодо державної реєстрації прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 13.08.2019 з індексним номером 48218327 про державну реєстрацію права комунальної власності Плисківської сільської ради на земельну ділянку площею 7,9823 га з кадастровим номером 7420886000:02:000:2144, Верховний Суд не переглядає. Подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21.

5.95. Таким чином, Верховний Суд констатує, що наведені скаржником підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, не підтвердилися під час касаційного провадження, що виключає скасування оскаржуваних судових рішень господарських судів попередніх інстанцій з цих підстав.

5.96. Отже, за результатами перегляду оскаржуваних судових рішень господарських судів попередніх інстанцій у касаційному порядку колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області, не підтвердилися, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

5.97. Крім того, деякі доводи скаржника зводяться до незгоди з обставинами, що були встановлені судами при вирішенні спору, до незгоди з оцінкою доказів у справі, а також до незгоди з висновками господарських судів, які покладені в основу оскаржуваних судових рішень про відмову в задоволенні позовних вимог у цій справі. 

5.98. Верховний Суд також зазначає, що інші доводи касаційної скарги стосуються з`ясування обставин, вже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому не можуть бути враховані судом касаційної інстанції згідно з приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України.

6. Висновки Верховного Суду 

6.1. Відповідно до частин 1- 5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.3. За змістом частини 1 статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.4. З урахуванням меж перегляду справи в суді касаційної інстанції колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не підтвердилися, не спростовують висновків господарських судів попередніх інстанцій, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.   

7. Судові витрати 

Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку, передбаченому статтею 129 Господарського процесуального кодексу України, покладається на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд  

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області залишити без задоволення.  

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.01.2023 та рішення Господарського суду Чернігівської області від 08.08.2022 у справі №   927/238/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                    Н. О. Багай

Судді                                                                                                                Т. Б. Дроботова                                                                                                           
  
                                                                                                        Ю. Я. Чумак