ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2024 року 
м. Київ
справа № 420/7138/19
адміністративне провадження № К/990/38181/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 420/7138/19
за позовом    ОСОБА_1 
до   Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради
треті особи: Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 
про   визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою   Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31   травня 2023 року (суддя: Радчук   А.   А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13   жовтня 2023   року (колегія у складі: головуючого судді Кравченка   К.   В., суддів: Джабурія   О.   В., Вербицької Н. В.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
1) визнати незаконною (протиправною) бездіяльність Одеської міської ради, яка проявилась у:
- невідселенні мешканців плями забудови на вул.   Малиновського, МН «Д», обмеженої вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та вул.   Люстдорфська дорога (далі - забудова);
- нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову;
- нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Златоград»);
- нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу «Золоте руно» на вул. Малиновського, МН «Д», обмеженого вул. Малиновського, пров.   Хвойний, вул. Багрицького та вул.   Люстдорфська дорога (далі - ЖК «Золоте руно»), що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво;
2) визнати незаконною (протиправною) бездіяльність Виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась у:
- невідселенні мешканців плями забудови;
- нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову;
- нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград»;
- нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво;
3) зобов`язати Одеську міську раду здійснити організацію роботи, пов`язану із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво, шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ «Златоград» (що проявилось в нездійсненні будівництва ЖК «Золоте руно»);
4) зобов`язати Виконавчий комітет Одеської міської ради здійснити організацію роботи, пов`язану із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво, шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ «Златоград» (що проявилось у нездійсненні будівництва ЖК «Золоте руно»).
2.          Під час нового судового розгляду справи 03 квітня 2023 року позивач подав заяву про зміну предмета позову (а.с.   39-55, т. 5), яку суд першої інстанції у судовому засіданні 04 квітня 2023 року прийняв до розгляду.
У заяві про зміну предмета позову позовні вимоги викладені у такій редакції:
1) визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності контролю за діяльністю Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо контролю та координації діяльності Управління капітального будівництва Одеської міської ради щодо:
- відселення мешканців плями забудови;
- здійснення викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову (порушення вимог пункту 30 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №   280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №   280/97-ВР) («Виключна компетенція ...міських рад») - «вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна»);
- здійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» (підпункт 7 пункту «б» частини першої статті 31 Закону №   280/97-ВР); 
- здійснення роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво;
2) визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності контролю та координації діяльності Управління капітального будівництва Одеської міської ради щодо:
- відселення мешканців плями забудови;
- здійснення викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову (порушення вимог пункту 30 статті 26 Закону №   280/97-ВР («Виключна компетенція ...міських рад») - «вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна»);
- здійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» (підпункт 7 пункту «б» частини першої статті 31 Закону №   280/97-ВР); 
- здійснення роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможностю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво;
3) зобов`язати Виконавчий комітет Одеської міської ради розробити та подати на розгляд Одеської міської ради програму завершення будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво;
4) зобов`язати Одеську міську раду прийняти рішення про затвердження програми завершення будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво.
3.          На обґрунтування змінених позовних вимог позивач зазначив, що з моменту його первинного звернення до суду з позовною заявою та дотепер має місце продовження неправомірної бездіяльності відповідачів Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності належного контролю за будівництвом ЖК «Золоте руно» та нездійсненні дій, спрямованих на завершення будівництва цього житлового комплексу, в тому числі не була розроблена та реалізована програма завершення будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 29 травня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
5.          П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 вересня 2020 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
6.          Постановою від 24 січня 2023 року Верховний Суд скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року, справу №   420/7138/19 направив на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Приймаючи таке судове рішення, Верховний Суд виходив з того, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій. При цьому Верховний Суд зазначив, що суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували обставини справи по суті, тому їх висновки про відмову в задоволенні позову є передчасними.
7.          За результатами нового розгляду Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 31 травня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, позов задовольнив частково.
Визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності контролю за діяльністю Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво.
Визнав протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво.
Зобов`язав Виконавчий комітет Одеської міської ради розробити та подати на розгляд Одеської міської ради програму з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво.
В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
8.          Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачі не навели жодних досягнутих результатів навколо ситуації з будівництвом ЖК «Золоте руно», а лише констатують про наявність листування, створення комісії з розгляду конфліктної ситуації, що склалася між інвесторами будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золото руно» та ТОВ «Златоград», та вказують на те, що Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради протягом тривалого часу займались вирішенням питань, пов`язаних із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», однак до суду результатів щодо вирішення цих питань відповідачі не надали. Саме тому суд дійшов висновку про те, що з боку Одеської міської ради відсутні дії та рішення, які б давали підстави стверджувати, що цей орган місцевого самоврядування, якому з огляду на положення частини другої статті 11 Закону №280/97-ВР підконтрольні виконавчі органи цієї ради, здійснював контроль за діяльністю Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно». Водночас з`ясовані судом обставини, які стосуються будівництва ЖК «Золоте руно», також не дають підстав стверджувати, що Виконавчий комітет Одеської міської ради вжив достатніх заходів на виконання своїх повноважень, передбачених підпунктом 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР, направлених на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно». 
Відхиляючи доводи відповідачів про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 мають бути заявлені до Управління капітального будівництва Одеської міської ради, оскільки інвестиційно-підрядний договір від 06 серпня 2003 року був укладений між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград», а Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради взагалі не були сторонами цього договору, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що Управління капітального будівництва Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону №280/97-ВР є підконтрольним і підзвітним міській раді, а тому діяльність Управління капітального будівництва Одеської міської ради в межах спірних правовідносин також є предметом контролю з боку відповідачів. 
Апеляційний суд також відхилив доводи відповідачів про наявність двох рішень (рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року у справі №420/5444/20, яким визнано протиправною бездіяльність Управління капітального будівництва Одеської міської ради щодо здійснення роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що мав споруджуватися із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград» продовжувати таке будівництво, та рішення суду першої інстанції у цій справі), якими два різних органи місцевого самоврядування наділяються однаковою компетенцією. При цьому суд керувався тим, що, по-перше, зміст резолютивної частини рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21   вересня 2022 року у справі №420/5444/20 жодним чином не конкурує зі змістом резолютивної частини рішення суду першої інстанції у цій справі, по-друге, Управління капітального будівництва Одеської міської ради підконтрольне та підпорядковується Виконавчому комітету Одеської міської ради, який у свою чергу підзвітний та підпорядковується Одеській міській раді, а всі ці суб`єкти владних повноважень відносяться до органів місцевого самоврядування на засадах підпорядкованості та підконтрольності, кожен з яких повинен вживати відповідних заходів з виконання тих повноважень, які передбачені підпунктом 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР.
Апеляційний суд погодився з обраним судом першої інстанції способом захисту порушеного права позивача у вигляді зобов`язання Виконавчого комітету Одеської міської ради розробити та подати на розгляд Одеської міської ради програму з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво, оскільки застосування такого способу захисту відповідає статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якою визначені повноваження суду при вирішенні справи, і такий спосіб захисту направлений на виконання відповідачами повноважень, передбачених підпунктом 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР, у частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.          14 листопада 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, в якій скаржники просять скасувати вказані судові рішення та ухвалите нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
10.          Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржники зазначають про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
11.          Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради зазначають про те, що відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо застосування підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №   280/97-ВР, а саме:
1) у питанні визначення конкретного виконавчого органу місцевої ради, уповноваженого на здійснення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. Скаржники стверджують, що Виконавчий комітет Одеської міської ради є колегіальним органом загальної компетенції, тоді як Управління капітального будівництва Одеської міської ради є спеціальним виконавчим органом, до компетенції якого згідно з пунктом 1.4 Положення про Управління капітального будівництва Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28 лютого 2011 року №384-VI, входять повноваження виконавчих органів ради у сфері капітального будівництва, житлової політики, залучення інвестицій у будівництво з джерел фінансування, не заборонених законодавством, а також контроль за станом квартирного обліку та розподілом житла із державного та комунального фондів на території міста. На думку скаржників, делегування виконавчому комітету міської ради як колегіальному органу загальної компетенції повноважень існуючих при міській раді спеціальних виконавчих органів є неможливим;
2) у питанні наявності підстав для зобов`язання виконавчого органу місцевої ради розробити та подати на розгляд місцевої ради програму з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво. Скаржники зауважили, що незважаючи на відсутність нормативно-правового регулювання затвердження сільськими, селищними, міськими радами програм з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва, суди попередніх інстанцій безпідставно зобов`язали Виконавчий комітет Одеської міської ради розробити та подати на розгляд ради відповідну програму, тобто схилили до вчинення дій всупереч закону, у той час як Виконавчий комітет Одеської міської ради відповідно до частини другої статті 19 Конституції України має діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством. До того ж ані позивач, ані інші учасники справи не надали будь-яких доказів щодо неспроможності ТОВ «Златоград» продовжувати будівництво з огляду на чинність інвестиційних договорів, укладених з такою юридичною особою, яка не перебуває у стані припинення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12.          Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 листопада 2023 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., судді: Тацій Л. В., Стрелець Т. Г.
13.          Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023   року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року.
14.          18 грудня 2023 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_16 , яка діє в інтересах ОСОБА_1 , надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому представниця позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
15.          Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2024 року відмовлено в задоволенні клопотання Одеської міської ради та Виконавчого комітету Одеської міської ради про зупинення дії рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31   травня 2023 року та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року.
16.          Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2024 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 25 червня 2024 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та підтверджується матеріалами справи, 06 серпня 2003 року між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» укладено інвестиційно-підрядний договір, предметом якого є співробітництво Управління капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» з будівництва та інвестування комплекса жилих будинків та торгівельного комплексу «Золоте руно» за адресою: м. Одеса, вул.   Малиновського на перехресті з вул.Люстдорфська дорога.
18.          11 березня 2005 року між ОСОБА_1 та ТОВ «Златоград» укладено Інвестиційний договір №11/03/1ИМ, відповідно до умов якого ОСОБА_1 як інвестор здійснив внесок інвестицій у вигляді особистих грошових коштів, а ТОВ «Златоград» мало здійснити будівництво ЖК «Золоте руно». Індивідуальним об`єктом інвестування виступала квартира у ЖК «Золоте руно».
19.          Також інвестиційні договори щодо інвестування будівництва у ЖК «Золоте руно» були укладені між ТОВ «Златоград» та третіми особами у цій справі ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 ).
20.          26 липня 2007 року Виконавчий комітет Одеської міської ради прийняв рішення №   787 «Про надання дозволу управлінню капітального будівництва Одеської міської ради на подальше проектування та будівництво громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району 1-6 «Ближні млини», яким вирішено, зокрема, зобов`язати Управління капітального будівництва Одеської міської ради до початку будівництва здійснити відселення громадян, що проживають у жилих будинках на АДРЕСА_17 , АДРЕСА_18 , АДРЕСА_19 , АДРЕСА_20 та вирішити питання відповідно до чинного законодавства щодо знесення споруд, розташованих на земельній ділянці, яка підлягає забудові за вищевказаними адресами.
21.          Одеська міська рада рішенням від 22 січня 2008 року №   2271-V затвердила проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надала Управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельні ділянки загальною площею 2,3420 га за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога, ріг вул.   Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району «Ближні Млини» для подальшого проєктування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом.
22.          Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 04 червня 2015 року у справі №1570/7901/08 визнано протиправним і скасовано рішення Одеської міської ради від 22 січня 2008 року №2271 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельних ділянок, загальною площею 2,3420 га, за адресою: Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району «Ближні Млини» для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом».
23.          Оскільки будівництво ЖК «Золоте руно» навіть не було розпочато, позивач звернувся до суду із цим позовом.
24.          Суд першої інстанції при новому розгляді справи дослідив питання щодо вжитих відповідачами заходів по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно» у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво, та встановив наступні обставини.
25.          Розпорядженням Одеського міського голови від 19 грудня 2008 року         №   1532-01р (з урахуванням внесених змін та доповнень) створено комісію з розгляду конфліктної ситуації, що склалася між інвесторами будівництва громадського-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золоте руно» та ТОВ «Златоград», та затверджено її склад (а.   с.   197 (зворотній бік) - 200, т.   4).
26.          Розпорядженням Одеського міського голови від 30 березня 2011 року №   392-01р (з урахуванням внесених змін) було створено постійно діючу комісію з розгляду конфліктних ситуацій, що склалися при будівництві житлових будинків у м. Одесі, та затверджено її склад. Цим же розпорядженням визнано таким, що втратило чинність, зокрема, розпорядження Одеського міського голови від 19 грудня 2008 року №   1532-01р (а.   с.   201 - 203, т.   4).
27.          Щодо результатів діяльності цих комісій Управління капітального будівництва Одеської міської ради листом від 13 лютого 2020 року №02-04/261дод повідомило юридичний департамент Одеської міської ради про те, що було складено відповідний реєстр інвесторів будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золоте руно» та проведено аналіз надходжень коштів інвесторів на рахунки ТОВ «Златоград» у порівнянні з їх витратами на будівництво ще в період роботи товариства на будівельному майданчику. Результати роботи комісії, останнє засідання якої відбулось при умовах фактичного проведення товариством робіт на майданчику та за відсутності кримінального переслідування його очільника - ОСОБА_17 , не є актуальними. На теперішній час, у зв`язку із кадровими змінами, склад комісії значно змінився та не переглядався, документації за результатами роботи комісії немає (а.   с.   9-10, т. 5).
28.          У відповідь на запит юридичного департаменту Одеської міської ради від 23   лютого 2023 року №318/вих Управління капітального будівництва Одеської міської ради листом від 13 березня 2023 року №02-04/297 надало копії документів, які стосуються питання щодо вирішення проблеми будівництва ЖК «Золоте Руно» (а.   с.   11 - 19, т.   5), а саме:
- протоколу наради, яка відбулася 26 березня 2018 року з представниками Обслуговуючого кооперативу «Перша станція» (далі - ОК «Перша станція») та Комунальним підприємством «Міське капітальне будівництво» з приводу вирішення питань з подальшого співробітництва щодо будівництва ЖК «Золоте руно», за результатом проведення якої (наради) вирішено провести роботи з пошуку представників ТОВ «Одеса-строй-сіті», яке викупило майно ТОВ «Златоград», а після проведення переговорів з представниками цього товариства - розробити комплекс заходів із подальшого будівництва об`єкта. Як установив суд першої інстанції, ОК «Перша Станція» - це група інвесторів будівництва громадсько-житлового комплексу та підземним паркінгом «Золоте руно»;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 12 квітня 2018 року №02-03/146, яким повідомлено голову ОК «Перша станція» про розгляд їх листа з приводу розробки комплексів заходів з пошуку нових інвесторів задля відновлення будівництва ЖК «Золоте руно». У вказаному листі зазначено, що необхідно провести переговори з керівництвом TОB «Одеса-строй-сіті», яке викупило заставне майно та корпоративні права у Приватного акціонерного товариства «Банк форум» (далі - ПАТ «Банк форум»). Так, з метою вирішення спірної ситуації Управління капітального будівництва Одеської міської ради надіслало запрошення ТОВ «Одеса-строй-сіті» за адресою його державної реєстрації з проханням надати документи, які підтверджують та конкретизують права на активи, які належали раніше ТОВ «Златоград». У вказаному листі зауважено, що після проведення відповідної наради будуть прийняті конкретні кроки з розробки комплексу заходів щодо пошуку нових інвесторів для відновлення будівництва ЖК «Золоте руно»;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 12 квітня 2018 року №02-03/146, яким повідомлено заступника міського голови про розгляд звернення ОК «Перша станція» та зазначило про подальші дії, необхідні для вирішення спірної ситуації;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 12 квітня 2018 року №02-03/146, яким останнє звернулося до засновника ТОВ «Одеса-строй-сіті» із запрошенням на нараду з приводу недопущення утиску майнових прав Управління капітального будівництва Одеської міської ради, з огляду на те, що з відкритих джерел Управлінню стало відомо, що ТОВ «Одеса-строй-сіті» оголошено переможцем електронних торгів з придбання активів ПАТ «Банк Форум», в якому за попередніми даними в забезпечення кредиту було заставлено майно ТОВ «Златоград», яке у свою чергу з 2003 року є стороною інвестиційно-підрядного договору на будівництво та інвестування комплексу жилих будинків та нежилого торгівельного комплексу по вул. Маршала Малиновського на розі вул.   Люстдорфська дорога;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 30 травня 2018 року №02-05/903-15-04, яким Управління повторно надіслано ТОВ «Одеса-строй-сіті» аналогічне запрошення;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 30 травня 2018 року №02-05/904-15-04, яким останнє звернулося до Приватного підприємства «Меркурій» (далі - ПП «Меркурій») з приводу надання інформації щодо оренди чи придбання ТОВ «Одеса-строй-сіті» приміщень в бізнес-центрі «Меркурій», оскільки саме за адресою цього бізнес-центу зареєстровано місцезнаходження вказаної юридичної особи;
- листа ПП «Меркурій» від 01 червня 2018 року №   9, яким було повідомлено Управління капітального будівництва Одеської міської ради про те, що за запитуваною адресою ТОВ «Одеса-строй-сіті» не орендувало приміщень, договори оренди чи суборенди з такою юридичною особою не укладались;
- листа Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 06 червня 2018 року №   02-03/146, яким останнє повідомило заступника міського голови про вищенаведені обставини, зокрема, неотримання від ТОВ «Одеса-строй-сіті» листа-відповіді з приводу їх запрошення на нараду.
29.          Управління капітального будівництва Одеської міської ради на запит директора юридичного департаменту Одеської міської ради від 12 грудня 2019 року листом від 19 грудня 2019 року №   02-04/2468 надало таку інформацію стосовно ситуації з будівництвом ЖК «Золоте руно» (а.   с.   20 - 24, т.   5).
ТОВ «Златоград» мало всі законні підстави для здійснення будівельних робіт на Об`єкті (комплекс жилих будинків та нежилого торгівельного комплексу «Золоте руно» по вул. Малиновського на перехресті з вул. Люстдорфська дорога у м. Одесі) та навіть розпочало їх. Але за інформацією ТОВ «Златоград» з причини нестачі коштів роботи були припинені.
Згідно з Договором (інвестиційно-підрядний договір, укладений 06 серпня 2003   року між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград») ТОВ «Златоград» забезпечує залучення інвестицій в обсязі 100% від вартості та загальної площі будівництва квартир жилого комплексу Об`єкту і на 100% від вартості та загальної площі нежилого торгівельного комплексу та спрямовує на будівництво Об`єкта (у тому числі і оренда землі), тобто Управління не приймає участі в залученні інвестицій від фізичних та юридичних осіб (не надає погодження на їх залучення, укладання та виконання відповідних договорів) та їх подальшого використання. Окрім того, на ТОВ «Златоград» Договором покладено обов`язок зі здійснення відселення громадян, що мешкають на ділянках, які підпадають під пляму забудови.
У зв`язку з неотриманням коштів від ТОВ «Златоград» та, відповідно, несвоєчасною оплатою грошових коштів за право користування земельною ділянкою рішенням Одеської міської ради від 09 квітня 2009 року №   4146-V «Про розірвання договорів оренди землі, які укладені між Одеською міською радою та управлінням капітального будівництва Одеської міської ради, та передачу земельних ділянок у постійне користування» Управлінню передана в постійне користування земельна ділянка загальною площею 2,3420 га за адресою: м.Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району 1-6 «Ближні Млини», для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом, що дозволяє скоротити грошові витрати на земельну ділянку, враховуючи фінансові проблеми ТОВ «Златоград». Про це Управління повідомило ТОВ «Златоград» листом від 25 березня 2009 року №251/13. Відповідь на питання, порушені в цьому листі, Управління не отримало.
Оформлення Державного акту на користування земельною ділянкою залежить цілком від прийняття дій зі сторони ТОВ «Златоград» та фінансування ним робіт з підготовки технічної документації, про що Управління неодноразово повідомляло ТОВ «Златоград». Але відповіді на численні листи Управління не отримувало.
За інформацією, наданою Асоціацією інвесторів «Золоте руно», житлові будинки і земельні ділянки, які підпадають під пляму забудови Об`єкта, викуплені ТОВ «Златоград» у їх власників і передані в якості забезпечення виконання зобов`язань згідно договору іпотеки в ПАТ «Банк форум».
Доведені до відчаю інвестори неодноразово зверталися до Одеської міської ради та інших державних органів влади із проханням розібратися в ситуації, що склалася з будівництва ЖК «Золоте руно».
З метою вирішення проблеми було створено комісію з розгляду конфліктної ситуації, що склалася між інвесторами будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золото руно» та ТОВ «Златоград», та затверджено її склад. До участі в роботі цієї комісії також було залучено представника Державної служби боротьби з економічною злочинністю ОМУ ГУ МВС України в Одеській області.
На сьогоднішній день Договір не виконаний, оскільки Управління згідно з чинним законодавством України не може виступати замовником будівництва, а всю земельну ділянку не оформлено, хоча частина землі викуплена безпосередньо ТОВ «Златоград», проте документально недооформлена, оскільки згідно з інформацією Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельні ділянки на ТОВ «Златоград» не значаться. Однак згідно з даними Головного управління Держгеокадастра в Одеській області ряд земельних ділянок, які перебувають на плямі забудови, закріплені за фізичними особами. Механізм щодо повернення місту цієї частини землі поки не вироблений.
Будівництво Об`єкта передбачає здійснення знесення з плями забудови житлових будинків і господарських будівель з компенсацією власникам збитків відповідно до чинного законодавства України, а також проведення викупу земельних ділянок, які перебувають у власності;
Житлові будинки, що підлягають знесенню на земельній ділянці повністю або частково, викуплені ТОВ «Златоград». За інформацією, наданою Асоціацією інвесторів «Золоте руно», ряд угод з викупу нерухомості також документально недооформлені, а ряд житлових будинків, викуплених ТОВ «Златоград», передані в якості забезпечення зобов`язань згідно з договором іпотеки в ПАТ «Банк форум» (на цей час ліквідовано). Згідно з даними Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, на викуплені житлові будинки накладено арешти в кількості 4 шт., а також підтверджена передача одного житлового будинку в якості забезпечення зобов`язань за договором іпотеки в ПАТ «Банк форум».
У зв`язку з численними махінаціями з грошовими коштами інвесторів і земельними ділянками проти керівника ТОВ «Златоград» ОСОБА_17 було порушено кримінальну справу і в 2015 році винесено обвинувальне рішення суду.
Постраждалі інвестори роз`єднані і створили дві групи, які поки не можуть прийти до єдиної думки щодо загальної проблеми.
В результаті проведених зустрічей одна з груп інвесторів створила і зареєструвала кооператив ОК «Перша станція» і тепер становить актуальний реєстр інвесторів ТОВ «Златоград», готує необхідні дані для формування пропозицій щодо будівництва на цій земельній ділянці для пошуку компаній інвесторів-забудовників. У той же час інша група інвесторів об`єдналась у громадську організацію «Захисту інвесторів ТОВ «Златоград» і визнає майнові права на проінвестовані квартири в судовому порядку.
В цей час заставне майно і корпоративні права ТОВ «Златоград» у ПАТ «Банк форум» викуплені ТОВ «Одеса-строй-сіті» (ідентифікаційний код 41894456).
Управління для розуміння ситуації і розробки подальших кроків з пошуку зацікавленого інвестора вжило заходи, спрямовані по проведенню відповідного діалогу з ТОВ «Одеса-строй-сіті». Однак до теперішнього часу ні на один лист ТОВ «Одеса-строй-сіті» не відповіло, контактні дані, зазначені в ЄДР не є актуальними, інвестори будівництва не змогли зі свого боку знайти будь-які контакти зазначеного товариства.
Згідно з інформацією, отриманою від голови ОК «Перша станція», в цей час у Малиновському районному суді м.   Одеси розглядається чергова кримінальна справа за обвинуваченням ОСОБА_17 щодо будмайданчика на вул.   Малиновського на перехресті вул. Люстдорфська дорога в Одесі.
З ОК «Перша станція» проведено ряд зустрічей, на яких обговорювалися варіанти виходу з ситуації, що склалася: як варіант, проводиться робота з пошуку земельних ділянок в межах розглянутого мікрорайону для можливої посадки одно-двосекційних будинків. Однак будь-який дієвий механізм без проведення відповідних зустрічей з представниками ТОВ «Одеса-строй-сіті» вирішення питань з відкритою кримінальною справою та без об`єднання інвесторів запропонувати не є можливим.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
31.          Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32.          Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
33.          Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
34.          Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР.
35.          Згідно зі статтею 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
36.          Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителі села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
37.          Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
38.          Згідно зі статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
39.          За правилами частин першої та другої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. 
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
40.          Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону № 280/97-ВР).
41.          Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.
42.          Так, згідно з підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
43.          У свою чергу здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (підпункт 7 пункту «б» статті 31 Закону № № 280/97-ВР).
44.          Водночас відповідно до положень статті 18 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.
Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб   -   підприємців, які використовують працю найманих працівників, шляхом подання посадовими особами органів місцевого самоврядування відповідного звернення з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.
45.          Зміст наведених норм права свідчить про те, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
46.          У межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність   /   відсутність протиправної бездіяльності відповідачів в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
47.          Аналіз підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №   280/97-ВР дає підстави дійти висновку про наявність повноважень у виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
48.          При цьому вказаною нормою законодавства не визначено обов`язку та повноважень місцевих органів добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено обов`язок місцевих органів вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
49.          На законодавчому рівні відсутній порядок реалізації місцевими органами самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, а також відсутній механізм реалізації повноважень з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва цих будинків.
50.          Згідно правової позиції Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010   року, «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119).
51.          У пункті 71 вказаного рішення ЄСПЛ зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії», пункт 74).
52.          Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
53.          Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02 листопада 2004 року №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві. Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
54.          В Україні як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи виконавчої влади, в тому числі місцеві, повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.
55.          Встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації.
56.          Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 31   липня 2020 року у справі №826/14682/16.
57.          Верховний Суд у постанові від 24 січня 2023 року у цій справі, направляючи справу на новий розгляд, констатував наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
58.          Верховний Суд звернув увагу на те, що в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність   /   відсутність, зокрема, протиправної бездіяльності відповідачів в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
59.          При вирішенні цього спору Верховний Суд наголошував на тому, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу   /   його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
60.          Верховний Суд дійшов до висновку про наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. Верховний суд звернув увагу, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків». Станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів. Колегія суддів зазначила, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.
61.          Верховний Суд зазначив, що для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій.
62.          Таким чином, в межах спірних правовідносин мова йде саме про будівництво об`єкта із залученням коштів фізичних осіб у таке будівництво, а отже, виконавчий комітет Одеської міської ради був зобов`язаний в межах наданих йому законами та Конституцією України повноважень вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, оскільки у ході судового розгляду було підтверджено неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво.
63.          Виконуючи вимоги Верховного Суду, викладені в постанові від 24 січня 2023   року в цій справі, щодо необхідності дослідження та аналізу судами при новому розгляді справи обсягу вчинених відповідачами дій та рішень на виконання наданих їм підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону №   280/97-ВР повноважень, суди першої та апеляційної інстанцій встановили наступне.
З дати укладення інвестиційно-підрядного договору від 06 серпня 2003 року між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» будівництво ЖК «Золоте руно» не здійснено.
Фактично усі заходи щодо вирішення ситуації, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», описані в листі Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 19 грудня 2019 року №   02-04/2468 на запит директора юридичного департаменту Одеської міської ради від 12 грудня 2019   року. З аналізу обставин, наведених у цьому листі, вбачається таке:
- діяльність Комісії з розгляду конфліктної ситуації, що склалася між інвесторами будівництва громадсько-житлового комплексу та підземним паркінгом «Золоте руно» та ТОВ «Златоград», створеної розпорядженням Одеського міського голови від 19   грудня 2008 року №1532-01р, не принесла результатів;
- інвестори неодноразово зверталися до Одеської міської ради з проханням розібратися в ситуації, що склалася з будівництва ЖК «Золоте руно»;
- інвестиційно-підрядний договір від 06 серпня 2003 року, укладений між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград», є не виконаним;
- земельну ділянку, виділену для будівництва, не оформлено; ряд земельних ділянок, які перебувають на плямі забудови, закріплені за фізичними особами; механізм щодо повернення місту цієї частини землі не вироблений;
- проти керівника ТОВ «Златоград» ОСОБА_17 порушено кримінальну справу;
- заставне майно і корпоративні права ТОВ «Златоград» у ПАТ «Банк форум» викуплені ТОВ «Одеса-строй-сіті», контактів з яким відповідачі не мають;
- інвестори об`єдналась у громадську організацію «Захисту інвесторів ТОВ «Златоград» та ОК «Перша станція»;
- Управління капітального будівництва Одеської міської ради не має механізму щодо вирішення цих питань, посилаючись на неможливість проведення відповідних зустрічей з представниками ТОВ «Одеса-строй-сіті», невирішення питань з відкритою кримінальною справою та без об`єднання інвесторів.
64.          З огляду на викладене суди попередніх інстанцій обґрунтовано висновували, що відповідачі не навели жодних досягнутих результатів навколо ситуації із будівництвом ЖК «Золоте руно», відповідачі лише констатують про наявність листування, створення комісії з розгляду конфліктної ситуації, що склалася між інвесторами будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золото руно» та ТОВ «Златоград», та вказують на те, що Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради протягом тривалого часу займались вирішенням питань, пов`язаних із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», однак результатів щодо вирішення цих питань відповідачі не надали. Фактично усі заходи з вирішення ситуації, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», описані в листі Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 19 грудня 2019 року №   02-04/2468 на запит директора юридичного департаменту Одеської міської ради від 12 грудня 2019 року.
65.          У доводах касаційної скарги відповідачі наполягають на тому, що ані позивач, ані інші учасники справи не надали будь-яких доказів щодо неспроможності ТОВ «Златоград» продовжувати будівництво з огляду на чинність інвестиційних договорів, укладених з такою юридичною особою, яка не перебуває у стані припинення.
66.          Всупереч указаним доводам скаржників суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні зазначив, що доведення неспроможності ТОВ «Златоград» завершити будівництво не може бути покладено на позивача, а навпаки до відання виконавчих органів міської ради належить здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків. При цьому у листі Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 19 грудня 2019 року №02-04/2468 наведено обставини, які свідчать про неможливість забудовника ТОВ «Златоград» завершити будівництво громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом «Золоте руно», про які відомо відповідачам.
67.          Верховний Суд вважає, що у цій справі відповідачі на порушення вимог статті 77 КАС України не довели та не надали належних, достатніх та допустимих доказів, які б свідчили, що Одеською міською радою та Виконавчим комітетом Одеської міської ради вчиняються всі можливі дії, які залежать безпосередньо від них, з метою реалізації повноважень, закріплених підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР.
68.          Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що з боку Одеської міської ради відсутні дії та рішення, які б давали підстави стверджувати, що цей орган місцевого самоврядування, якому з огляду на положення частини другої статті 11 Закону №280/97-ВР підконтрольні виконавчі органи цієї ради, здійснював контроль за діяльністю Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно». Водночас з`ясовані судом обставини, які стосуються будівництва ЖК «Золоте руно», також не дають підстав стверджувати, що Виконавчий комітет Одеської міської ради вжив достатніх заходів на виконання своїх повноважень, передбачених підпунктом 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР, направлених на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно».
69.          За викладених обставин Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність бездіяльності Одеської міської ради, яка проявилась у відсутності контролю за діяльністю Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво, а також про протиправність бездіяльності Виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво.
70.          Крім того, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Управління капітального будівництва Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону №280/97-ВР є підконтрольним і підзвітним міській раді, а тому діяльність Управління капітального будівництва Одеської міської ради в межах спірних правовідносин також є предметом контролю з боку відповідачів. 
71.          Так, відповідно до положень статей 17, 18 Регламенту Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 02 грудня 2020   року №   1-VIII (зі змінами), виконавчий комітет є виконавчим органом ради, який створюється радою на строк її повноважень. 
Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді. 
Рада в межах затвердженої структури та чисельності може створювати відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи.
Відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, підпорядковані її виконавчому комітету та міському голові.
72.          Згідно з пунктом 3.4, підпунктом 3.6.2 пункту 3.6, пунктом 6.1 Положення про виконавчий комітет Одеської міської ради (нова редакція), затвердженого рішенням Одеської міської ради від 15 вересня 2021 року № 535-VIII, Виконавчому комітету Одеської міської ради (далі - Виконком) підпорядковуються районні адміністрації, департаменти, управління, відділи та інші виконавчі органи ради.
Виконком координує діяльність виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади м.   Одеси, заслуховує звіти про роботу їх керівників.
Виконком є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним делегованих повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
73.          Відтак доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень підпункту 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР та неможливість делегування виконавчому комітету Одеської міської ради як колегіальному органу загальної компетенції повноважень існуючих при міській раді спеціальних виконавчих органів, зокрема Управління капітального будівництва Одеської міської ради, є безпідставними. До того ж чинним законодавством виконавчі органи сільських, селищних, міських рад наділені як делегованими повноваженнями здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків (підпункт 7 пункт «б» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР), так і власними повноваженнями з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво (підпункт 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР).
74.          Верховний Суд також погоджується з обраним судом першої інстанції способом захисту порушеного права позивача у вигляді зобов`язання Виконавчого комітету Одеської міської ради розробити та подати на розгляд Одеської міської ради програму з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно», що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати таке будівництво, оскільки застосування такого способу захисту відповідає статті 245 КАС України, якою визначені повноваження суду при вирішенні справи, і такий спосіб захисту направлений на виконання відповідачами повноважень, передбачених підпунктом 11 пункту 5 частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР, у частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва ЖК «Золоте руно».
75.          Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
76.          Суд ураховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 

23) та «Серявін та інші проти України» (заява №   4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29) і повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» №   33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
77.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
78.          Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Л.В. Тацій  Т. Г. Стрелець