ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2024 року 
м. Київ
справа № 560/3981/23
адміністративне провадження № К/990/34406/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Михайлова О.О. від 27 квітня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сторчака В.Ю., Полотнянка Ю.П., Граб Л.С. від 20 вересня 2023 року,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Під час вирішення спору у цій справі постало питання про те, чи передбачало законодавство, чинне станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, повноваження відповідача стосовно накладення на позивачку штрафу за вчинення нею правопорушення, відповідальність за яке передбачена абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, на підставі акту, складеного податковим органом за результатом проведеної ним фактичної перевірки, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю.
Верховний Суд вважає, що у цьому випадку відповідач мав такі повноваженні й з огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та наявне у спірних правовідносинах правове регулювання правомірно прийняв оскаржену позивачкою постанову про накладення на неї штрафу.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1.          У березні 2023 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася з позовом до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі також Управління Держпраці, відповідач), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Центрально - Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці №ЦЗ-2/ХМ/а-2 від 11 січня 2023 року (далі також спірна, оскаржена постанова).
2.          У позовній заяві ОСОБА_1 наполягала на тому, що відповідач у спірних правовідносинах діяв всупереч закону та порушив її права, а також прийняв протиправну постанову щодо особи, яка не є суб`єктом відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Центрально - Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці №ЦЗ-2/ХМ/а-2 від 11 січня 2023 року.
4.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що можливість накладення штрафів на підставі акта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю, була передбачена пунктом 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю».
5.          Проте судами попередніх інстанцій встановлено, що постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, якою внесено зміни до Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, у тому числі щодо можливості накладати штрафи на підставі акта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю, визнано протиправною та нечинною постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі № 640/17424/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року.
6.          Виходячи з установлених статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України правил набрання законної сили судовими рішеннями, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 втратив чинність з 14 вересня 2021 року, а тому не підлягав застосуванню до спірних правовідносин, які виникли у день прийняття відповідачем оспореної позивачкою постанови - 11 січня 2023 року.
7.          Проте, на думку судів попередніх інстанцій, з моменту втрати чинності постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, відновили дію положення пункту 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, якою передбачалась можливість накладення штрафів на підставі акта саме документальної виїзної перевірки ДФС, її територіального органу, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю.
8.          Встановивши, що оскаржена позивачкою постанова була прийнята на підставі акта фактичної, а не документальної виїзної перевірки територіального органу ДФС, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відображені в такому акті перевірки висновки та обставини, не можуть слугувати допустимими доказами вчинення позивачкою правопорушення, відповідальність за яке передбачена абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 була зареєстрована як фізична особа-підприємець з 12 червня 2003 року по 21 грудня 2022 року. Основний вид економічної діяльності - діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування.
11.          Посадовими особами Головного управління ДПС в Хмельницькій області 15 листопада 2022 року о 13:50 годині проведено фактичну перевірку кафе за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якої складено акт перевірки від 24 листопада 2022 року № 7101/22-01-24-05/ НОМЕР_1 .
12.          Вказаний акт перевірки містить висновок про використання праці без належного оформлення трудових відносин з працівниками.
13.          На підставі акта фактичної перевірки Головного управління ДПС в Хмельницькій області від 24 листопада 2022 року № 7101/22-01-24-05/2811307249 начальник Центрально - Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці Подорожній В.О. виніс постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 11 січня 2023 року № ЦЗ-2/ХМ/а-2, якою на позивачку накладено штраф у розмірі 268000,00 грн за порушення вимог статті 24 Кодексу законів про працю України.
14.          Не погоджуючись з постановою від 11 січня 2023 року № ЦЗ-2/ХМ/а-2, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15.          В обґрунтуванні доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої та підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
16.          Скаржник вважає, що касаційна скарга має значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а відсутність єдиної позиції щодо застосування Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення призводить до юридичної невизначеності при прийнятті рішення про накладення штрафу.
17.          З цих підстав скаржник наполягає, що розгляд цієї справи судом касаційної інстанції має виняткове значення для Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці та становить значний інтерес для Держпраці, її територіальних органів та суб`єктів господарювання.
18.          Висновки судів попередніх інстанцій про те, що до спірних правовідносин підлягав застосуванню Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у редакції, чинній до внесення в нього змін постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, яка визнана нечинною у судовому порядку, скаржник вважає помилковими, оскільки скасування судом постанови Уряду від 21 серпня 2019 року       № 823 не відновлює попередню редакцію вищевказаного Порядку.
19.          Зазначає скаржник й про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення після визнання протиправною та нечинною у судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823.
20.          Ухвала про відкриття касаційного провадження у справі разом з копією матеріалів касаційної скарги направлені позивачці та її представнику засобами поштового зв`язку.
21.          У встановлений Верховним Судом строк, а також станом на день закінчення підготовки справи до касаційного розгляду, прийняття цієї постанови, відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
22.          Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
23.          Частиною першою, абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України встановлено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час або за трудовим договором з нефіксованим робочим часом у разі фактичного виконання роботи протягом усього робочого часу, установленого на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, стосовно якого скоєно порушення, а до юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю та є платниками єдиного податку першої - третьої груп, застосовується попередження.
24.          Згідно з частиною четвертою статті 265 Кодексу законів про працю України штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
25.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
26.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
27.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
28.          Передусім колегія суддів відзначає, що серед підстав позову не містилось аргументів стосовно заперечення позивачкою викладених у акті перевірки податкового органу висновків по суті правопорушення, за вчинення якого спірною постановою на неї було накладено штраф відповідачем.
29.          Зміст оскаржених позивачкою судових рішень та матеріали справи не підтверджують того, що вищезазначені доводи наводились сторонами й під час апеляційного перегляду справи. Не висловлюються такі міркування й у суді касаційної інстанції.
30.          Протиправність оскарженої постанови відповідача ОСОБА_1 пов`язувала з тим, що у законі відсутня норма, яка б встановлювала повноваження Держпраці та її територіальних органів накладати штрафи на підставі акта фактичної перевірки податкового органу, а також у зв`язку з втратою нею статусу фізичної особи - підприємця станом на дату прийняття спірної постанови, тобто, на її думку, вона вже не належала до суб`єктів відповідальності, до якої її притягнуто у спірних правовідносинах.
31.          Висновок судів попередніх інстанцій стосовно протиправності оскарженої постанови відповідача, обґрунтований тим, що чинне станом на дату її прийняття законодавство не передбачало можливості накладення штрафів на підставі акта фактичної перевірки ДФС, її територіального органу.
32.          Тож колегія суддів, виходячи з обсягу повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, надає оцінку в межах доводів, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, відповідним висновкам суду й аргументам сторін, які їх стосуються.
33.          Верховний Суд підкреслює, що право здійснювати контроль за додержанням законодавства про працю на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування з метою перевірки дотримання податкового законодавства закріплено за податковими органами згідно з частиною другою статті 259 Кодексу законів про працю України.
34.          За змістом пункту 80.10 статті 80, пункту 86.1 статті 86 Податкового кодексу України, якими регламентовано порядок оформлення результатів фактичної перевірки, результати такої перевірки у разі встановлення під час її проведення порушень оформлюються у формі акта, який складається та підписується посадовими особами контролюючого органу та платниками податків або їх законними представниками (у разі наявності), є документом, що підтверджує факт проведення перевірки та відображає її результати.
35.          Відповідальність за порушення законодавства про працю, у тому числі для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, зокрема в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), передбачена нормами абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
36.          Тому Верховний Суд констатує, що повноваження на проведення перевірки стосовно дотримання фізичними особами - підприємцями вимог законодавства про працю, виявлення, оформлення і фіксацію відповідних порушень (зокрема в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту)) належить податковому органу відповідно до закону.
37.          При цьому повноваження щодо притягнення до відповідальності за вищевказані правопорушення шляхом накладення штрафу за законом (частина четверта статті 265 Кодексу законів про працю України) надані центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
38.          Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, є Державна служба України з питань праці (Держпраці). Відповідні приписи про це наведені у пункті 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96.
39.          Пунктом 8 цього ж Положення передбачено, що Держпраці під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.
40.          З огляду на вищевикладене, Верховний Суд вважає, що у разі виявлення податковим органом фактів порушення вимог законодавства про працю та фіксації їх у складеному цим органом акті перевірки, надання його Держпраці в порядку взаємодії цих органів для виконання покладених на них завдань, Держпраці, відповідно до закону, наділена повноваженнями притягати до відповідальності суб`єктів таких правопорушень, зокрема накладати штрафи у розмірі та в порядку, визначеному законодавством. У спірних відносинах розмір штрафу та суб`єкт, уповноважений його накладати напряму визначені у нормах статті 265 Кодексу законів про працю України.
41.          Окрему увагу Верховний Суд звертає на те, що підзаконні нормативно - правові акти приймаються на основі і для виконання законів. У такій ієрархії нормативно-правових актів виявляється конституційний принцип розподілу влади: на законодавчу, виконавчу й судову. Тому закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні акти - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, зокрема й Держпраці України (подібний підхід до розкриття юридичної природи підзаконних нормативних актів, визначення їх суті та характеру, порядку застосування продемонстровано у постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 826/12323/18 та від 02 березня 2021 року у справі № 640/1171/19).
42.          За приписами частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
43.          Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону необхідно застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу. Правова позиція такого змісту наведена у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 804/330/17.
44.          Відступу від такого правозастосування не здійснювалось.
45.          Поширюючи вищезгадані висновки Верховного Суду щодо застосування норм права на спірні у цій справі правовідносини, колегія суддів, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини та наявне правове регулювання спірних правовідносин, доводи сторін, вважає, що відсутність або наявність у період спірних правовідносин підзаконного нормативно - правового акту, який би передбачав можливість накладення штрафу на підставі акту фактичної перевірки податкового органу, не може впливати на обсяг, зміст та порядок реалізації вищезгаданих повноважень податкових органів та органів з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, змінювати чи скасовувати їх, оскільки вони належать вказаним суб`єктам владних повноважень відповідно до закону.
46.          У зв`язку з цим колегія суддів критично оцінює доводи позивачки про відсутність у підзаконному акті Уряду України відповідних норм, які б передбачали можливість накладення у спірних правовідносинах штрафу на підставі акта фактичної перевірки податкового органу, а отже, на її думку, зумовлюють протиправність оскарженої у цій справі постанови Держпраці про накладення штрафу.
47.          Усе вищевикладене засвідчує, що суди попередніх інстанцій, в силу приписів частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, вирішуючи спір у справі, що розглядається, повинні були застосувати насамперед норми закону, який має вищу юридичну силу та у спірних правовідносинах передбачав наявність у відповідача повноважень стосовно накладення штрафу на суб`єктів господарювання - фізичних осіб - підприємців за порушення ними вимог законодавства про працю, відповідальність за які встановлена нормами абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, і які виявлені податковим органом в ході фактичної перевірки та зафіксовані у цим органом у акті, складеному за результатом такого заходу державного контролю.
48.          Враховуючи вищевикладене та відсутність з боку позивачки заперечень щодо викладених у акті фактичної перевірки податкового органу висновків стосовно суті виявлених порушень, а також те, що можливість накладення штрафу за порушення вимог законодавства про працю на підставі вказаного акту перевірки передбачена законом, Верховний Суд констатує, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, при цьому прав позивачки не порушив.
49.          Верховний Суд також наголошує, що втрата позивачкою статусу фізичної особи - підприємця станом на дату прийняття відповідачем спірної постанови про накладення на неї штрафу не вказує на її протиправність, оскільки такі заходи відповідальності застосовані у спірних правовідносинах щодо порушень вимог законодавства про працю, які мали місце під час провадження ОСОБА_1 господарської діяльності як фізичною особою - підприємцем, а отже остання вважається суб`єктом такого правопорушення у розумінні норм абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
50.          За таких обставин Суд визнає помилковими викладені у оскаржених судових рішеннях висновки стосовно наявності підстав для задоволення поданого ОСОБА_1 позову, оскільки вважає, що такі не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та не відповідають фактичним обставинам, встановленим у справі, яка розглядається.
V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
51.          За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
52.          Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального та допустили порушення норм процесуального права, у зв`язку з чим ухвалили судові рішення, які не відповідають закону та підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
53.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці задовольнити.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 квітня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2023 року - скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправною та скасування постанови - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    А.Ю. Бучик

                                                                                          А.І. Рибачук