ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2024 року 
м. Київ
справа №420/19870/21
адміністративне провадження № К/990/39848/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

у порядку письмового провадження перевірив
касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року (суддя Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року (колегія у складі суддів Семенюка Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І.)
у справі №420/19870/21
за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси 
до Одеської міської ради 
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.23.10.2021 заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду із позовом до Одеської міської ради (далі також - відповідач), просив:
- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невзяття на облік безхазяйного майна, а саме, дамби Хаджибейського лиману, розташованої вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350-14+820), що має довжину близько 4 км від с. Латівка до с.  Усатове, ширину до 14 метрів та орієнтовну площу 56000 кв. м;
- зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна шляхом звернення із заявою про взяття вказаної дамби Хаджибейського лиману на облік до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та розміщення оголошення про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік у друкованих засобах масової інформації.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.05.2017 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Будівельна компанія «Промбудсервіс» укладено договір № 47-17/П на виконання робіт «Першочергові заходи щодо запобігання руйнування дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі. Капітальний ремонт тіла дамби. Коригування».
3.28.08.2017 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Будівельна компанія «Промбудсервіс» укладено договір № 106-17/П на виконання робіт «Капітальний ремонт дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі».
4.02.04.2019 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-15МГ/74 щодо недопущення руйнування дамби Хаджибейського лиману та сприяння у наданні експертного висновку про рівень надзвичайної ситуації, яка може виникнути внаслідок руйнування дамби лиману, зокрема, шляхом ініціювання перед Державною комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій питання виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на проведення заходів на реконструкцію скидного каналу.
5.17.09.2019 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом №02.2-14/2314 щодо визначення балансоутримувача дамби та Хаджибейського лиману та виділення коштів з бюджету Одеської області та Державного бюджету України на 2020 рік місцевому бюджету м. Одеси на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
6.17.09.2019 Одеський міський голова звернувся до Міністра розвитку громад і територій України з листом №02.2-14/2384 щодо сприяння у виділенні з Державного бюджету України на 2020 рік місцевому бюджету м. Одеси коштів на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
7.11.12.2019 Одеська міська рада прийняла рішення №5477-VII «Про звернення Одеської міської ради до Прем`єр-міністра України ОСОБА_1 » щодо вирішення проблеми утримання дамби Хаджибейського лиману та прийняття рішення про необхідність будівництва самопливного скидного трубопроводу.
8.16.01.2020 Державне агентство водних ресурсів звернулося до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 253/4/10/11-20, в якому повідомило, що дамба Хаджибейського лиману обліковується на балансі Служби автомобільних доріг в Одеській області.
9.13.03.2020 Одеський міський голова звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-15МГ/52 з проханням звернутися до відповідних органів державної влади України з питання виділення з Державного бюджету України на 2020 рік бюджету м. Одеси коштів на реконструкцію дамби Хаджибейського лиману.
10.06.05.2020 Одеський міський голова звернувся до Прем`єр-міністра України з листом № 02.2-15МГ/113 щодо запобігання виникненню надзвичайної ситуації та проханням виділити з Державного бюджету України на 2020 рік бюджету м. Одеси кошти на реалізацію заходів реконструкції дамби Хаджибейського лиману.
11.25.05.2020 Міністерство інфраструктури України звернулося до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 4557/2/01-10/23/1-20 з проханням вжити відповідні заходи щодо визначення балансоутримувача дамби Хаджибейського лиману та проведення невідкладних ремонтних робіт для пришвидшення відновлення її належного технічного стану.
12.          30.07.2020 перший заступник Одеського міського голови звернувся до Одеської обласної державної адміністрації з листом № 02.2-03/787 з метою виконання комплексу заходів необхідних для запобігання руйнування дамби Хаджибейського лиману, в тому числі, визнaчeння статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги загального користування державного значення та визначення балансоутримувача.
13.04.11.2020 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації розглядалося питання щодо аварійного стану дамби Хаджибейського лиману, проведення невідкладних аварійно-відновлювальних робіт та визначення балансоутримувача дамби.
14.          Відповідно до протоколу комісії від 04.11.2020 №49 дамба Хаджибейського лиману вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350 - 14+820 (Обхід м.Одеса) до цього часу не визначена як гідроспоруда і не має балансоутримувача. На балансі Служби автомобільних доріг перебуває лише проїжджа частина автодороги V-28. Така ситуація не дає змоги вирішити питання щодо реконструкції ділянки автодороги «Обхід м. Одеса» у законодавчому порядку. За результатами обговорення питання Комісією з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації вирішено: визнати аварійним стан дамби Хаджибейського лиману як загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного характеру; рекомендувати Одеській міській раді: враховуючи, що гідротехнічна споруда (дамба) розташована в межах адміністративної території м. Одеса, визначити балансоутримувача дамби; замовити виготовлення технічного паспорта гідротехнічної споруди, що виконує функцію дамби та перебуває під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-28 вздовж Хаджибейського лиману; за результатами складеного технічного паспорта дамби провести відповідні розрахунки на виконання першочергових (відновлювальних) робіт та надати їх до Одеської обласної державної адміністрації для підготовки звернення до Кабінету Міністрів України щодо виділення коштів з Державного бюджету України.
15.02.03.2021 відбулося виїзне засідання керівництва Одеської області, міста Одеси та ГУ ДСНС Україна в Одеській області, в ході якого встановлено, що внаслідок аварійного стану ділянок проходження трубопроводів від насосних станцій №4 і №5, які прокладено в тілі дамби Хаджибейського лиману, ймовірне виникнення прориву, що може призвести до катастрофічного затоплення значної території міста Одеси.
16.05.03.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради розглядалося питання щодо організації виконання заходів із запобігання виникненню надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру за умов прориву дамби Хаджибейського лиману.
17.          Відповідно до протоколу комісії фактично дамба Хаджибейського лиману не є класичною гідротехнічною спорудою і по надійності не відповідає необхідному класу капітальності. Проблема утримання дамби у безпечному технічному стані існує практично із часів її спорудження та залежить від підвищення рівня води в лимані. Для запобігання виникненню надзвичайної ситуації необхідно вирішити ряд питань, а саме: визначити юридичний статус насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01; визначити балансоутримувача дамби з подальшим відпрацюванням технічного паспорта та експертного висновку стану дамби; провести проектні роботи зі здійснення капітальних робіт з реконструкції дамби (будівництво нової дамби, посилення, укріплення «тіла» дамби); надати експертний висновок та класифікацію ситуації з «тілом» дамби Хаджибейського лиману як передумовою та загрозою виникнення надзвичайної, ситуації техногенного характеру державного рівня відповідно до Національного класифікатора ДК  019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій» та вимог постанови Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №368 «Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями», як Код НС-11110 «Внаслідок прориву греблі (дамби, шлюзу тощо) з утворенням хвилі прориву та катастрофічного затоплення». Після зазначеного пропонується провести відповідні роботи з реконструкції дамби. Здійснення такого комплексу заходів щодо реконструкції вирішить питання запобігання потенційної загрози підтоплення частини міста.
18.За результатами обговорення питання Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради вирішено: звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з клопотанням щодо: визначення та погодження статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01 балансоутримувача дамби (тіла вздовж Хаджибейського лиману, визначення дамби) та вжиття відповідних заходів щодо відпрацювання паспорта об`єкта (технічного паспорта) будівництва з визначенням його технічного стану.
19.          У листі Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю від 06.04.2021 №08-24/03-421 зазначено, що Хаджибейська дамба це гідротехнічна споруда, яка розташована у межах м.Одеса на Хаджибейському лимані.
20.          22.04.2021 листом від №01-1308/06 Служба автомобільних доріг в Одеській області надала відповідь на запит Одеської обласної прокуратури, в якому повідомила, що документи, що посвідчують технічні характеристики дамби, поставлення її на баланс, проведення інвентаризації, а також оформлення права власності на дамбу у Службі автомобільних доріг в Одеській області відсутні. Служба не є власником чи балансоутримувачем, на балансі служби на теперішній час не знаходиться і раніше не перебувала. У служби відсутня інформація про її приналежність та/або про власника дамби.
21.          11.05.2021 Одеська з обласна державна адміністрація звернулася до Кабінету Міністрів України з листом № 4281/2/01-12/4145-2-21, в якому зазначається, що обласною державною адміністрацією розглядається варіант можливості набуття права власності на безхазяйну річ - гідротехнічну споруду дамби (тіла дамби) Хаджибейського лиману у визначеному ст. 335 ЦК України порядку з подальшою передачею зазначеного об`єкта після приведення його до нормативно-технічного стану.
22.          27.07.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Одеської обласної державної адміністрації розглядалося питання щодо визначення статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги М-05-01 вздовж Хаджибейського лиману (балансоутримувача дамби), за результатом чого вирішено: 1)  Департаменту з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами облдержадміністрації створити постійно діючу комісію щодо вирішення проблемних питань Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів; 2) за результатами засідання комісії підготувати та направити до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції для підготовки технічної документації щодо виконання проектних та першочергових аварійно- відновлюваних робіт ділянки автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса - Южний - /М-14/ з під`їздами Обхід м. Одеси; 3)  звернутися до Міністерства економіки України для підготовки пропозицій щодо розробки державної програми з проектом відновлювальних робіт Хаджибейської дамби; 4) питання щодо визначення балансоутримувача Хаджибейської дамби буде вирішено після завершення будівельних робіт.
23.13.08.2021 на позачерговому засіданні Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій розглядалося питання щодо статусу та подальших заходів з ремонту і укріплення гідротехнічної споруди - дамби Хаджибейського лиману, за результатом чого вирішено: 1) Одеській обласній державній адміністрації разом з Мінінфраструктури, Укравтодором за участю Одеської міської ради: провести технічне обстеження дамби Хаджибейського лиману з метою визначення її технічного стану та подальших заходів щодо її ремонту і укріплення; результати проведеного обстеження надати Мінрегіону.
24.03.09.2021 перший заступник Одеського міського голови звернувся до Міністра інфраструктури України з листом № 02.2-16вих/456 з проханням ініціювати виділення бюджету Одеської міської територіальної громади фінансування з Державного бюджету України в рамках програми «Велике будівництво» на реалізацію важливих для регіону та держави заходів по зниженню рівня води в Хаджибейському лимані.
25.20.10.2021 Міністерство інфраструктури України листом № 13782/27/10-21 надало відповідь, в якій зазначено, що у разі надходження експертних висновків від Мінрегіону та ДСНС, пропозицій від Мінфіну, обґрунтувань і розрахунків, в тому числі інформації щодо визначення статусу дамби та набуття права власності на неї від Одеської облдержадміністрації, Мінекономіки опрацює їх та подасть до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо виділення коштів з резервного фонду державного бюджету з метою здійснення заходів із запобігання виникненню надзвичайної ситуації на дамбі Хаджибейського лиману.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

26.          В обґрунтування позову прокурор зазначає, що обов`язок Одеської міської ради щодо прийняття на облік та набуття права власності на безхазяйне майно (дамби Хаджибейського лиману) випливає не тільки із вимог Цивільного кодексу, а і Кодексу цивільного захисту України для попередження виникнення надзвичайної ситуації. Відсутність власника дамби Хаджибейського лиману є одним із стримуючих факторів планування та вжиття заходів щодо її належного утримання, ця дамба розташована вздовж автомобільної дороги державного значення М-28 Одеса-Южний, частина якої проходить територією міста Одеси.
Проте Одеська міська рада не вживає заходів щодо взяття на облік цього майна, що є безхазяйним та перебуває в межах адміністративної території міста Одеси.
27.          Заперечуючи проти позову, відповідач зазначив, що:
- інтересами держави, за захистом яких прокурор звернувся до суду, є запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, пов`язаних із водним фактором руйнування ділянки автодороги загального користування державного значення, розташованої на дамбі Хаджибейського лиману, проте існує ціла державна система органів цивільного захисту, що включає ряд органів різного рівня та спрямування, основним завданням яких і є вжиття заходів, направлених на запобігання виникнення надзвичайних ситуацій;
- надані відповідачем разом із відзивом на позовну заяву докази свідчать про те, що питання стану Дамби та заходів, необхідних для запобігання виникнення надзвичайної ситуації, серед яких визначення балансоутримувача дамби, вирішується на найвищому рівні уповноваженими на це органами єдиної державної системи цивільного захисту;
- Одеською міською радою в межах покладених на неї законодавством повноважень вживаються заходи, спрямовані на запобігання виникнення надзвичайної ситуації, пов`язаної з аварійним станом дамби;
- для наділення будь-якої речі статусом безхазяйної необхідно визначити, що вона не має власника або її власник невідомий. Проте матеріали справи не містять жодних доказів того, що Суворовська прокуратура міста Одеси вживала будь-які заходи з метою з`ясування обставин спорудження дамби, перебування її на балансі інших суб`єктів, державної реєстрації прав на дамбу, тощо;
- Переліком державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності), не передбачається передачі з державної у комунальну власність категорії об`єктів, до яких могла б належати дамба;
- позивач не дослідив обставин спорудження дамби та відповідної форми власності. Позивачем не з`ясовано того факту, що відповідно до законодавства, чинного на момент будівництва дамби, остання не могла перебувати в іншій формі власності, ніж державній, тоді як жодних доказів передачі дамби з державної у комунальну власність матеріали справи не містять;
- зобов`язання Одеської міської ради вжити заходів, спрямованих на набуття у комунальну власність дамби Хаджибейського лиману, за відсутності належних, достатніх та достовірних доказів того, що таке майно є дійсно безхазяйним, вибуло з власності держави та не перебуває у власності інших осіб, може призвести до порушення прав держави, яка ініціювала спорудження дамби, та створити ризики подальшого оскарження відповідного права комунальної власності;
- зазначаючи про наявність підстав для взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, Суворовська окружна прокуратура міста Одеси не дослідила питання, чи наділена дамба Хаджибейського лиману ознаками об`єкта нерухомого майна, права на який підлягають державній реєстрації, в листі Одеського міського голови від 16.12.2015 №02.2-15МГ/318 та протоколі Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.03.2021 №2, зазначено про те, що дамба Хаджибейського лиману не є класичною гідротехнічною спорудою і по надійності не відповідає необхідному класу капітальності;
- 05.03.2021 на позачерговому засіданні Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради останньою було вирішено звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з клопотанням щодо визначення та погодження статусу насипу під дорожнім покриттям автомобільної дороги вздовж Хаджибейського лиману;
- взяттю на облік як безхазяйне майно підлягають виключно об`єкти, які відповідають ознакам нерухомого майна, щодо яких визначено тип споруди, а також яким присвоєно адресу. Натомість, позовна заява Суворовської окружної прокуратури міста Одеси не містить жодних доказів, з яких виходив позивач, визначаючи дамбу Хаджибейського лиману гідротехнічною спорудою, яка є об`єктом нерухомого майна;
- набуття права власності на безхазяйне майно є правом, а не обов`язком особи та має здійснюватися в добровільному порядку шляхом вільного волевиявлення відповідного суб`єкта, тоді як позовна вимога Суворовської окружної прокуратури міста Одеси зводиться до вимог щодо набуття Одеською міською радою права власності на дамбу Хаджибейського лиману в примусовому порядку, що є неприпустимим.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

28.          Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 25.04.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2023, відмовив у задоволенні позову.
29.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вимоги до Одеської міськради вчинити дії зі взяття на облік дамби як безхазяйної речі є передчасними, що, у сукупності з висновком про недоведеність її статусу як безхазяйної речі, є підставою для відмови у задоволенні позову.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

30.          У касаційній скарзі заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про задоволення позову.
31.          Як на підставу касаційного оскарження прокурор покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 335 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Вважає, що орган місцевого самоврядування, на території якого розташований об`єкт нерухомого майна, що немає власника або власник якого невідомий, з метою попередження негативних наслідків для відповідної територіальної громади має ініціювати питання про визначення статусу такого об`єкта як безхазяйного для створення передумов щодо подальшого визначення його власника та забезпечення утримання в належному стані.
32.          Ухвалою від 18.12.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі для формулювання висновку про застосування ст. 335 ЦК України до набуття права власності на безхазяйні гідротехнічні споруди. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України.
33.          Відзив від відповідача надійшов 28.12.2023. Одеська міська рада вважає правильними рішення судів попередніх інстанцій. Суворовською окружною прокуратурою м. Одеси не взято до уваги правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30.08.2021 у справі № 814/1433/18 про те, що спір прокуратури та міської ради про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою, що є підставою для закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати в судовому порядку. 
В матеріалах справи міститься копія розпорядження Раднаркому СРСР від 18.05.1941 №  1503, яким Раднаркому УРСР було дозволено у 1941-1942 роках провести роботи по будівництву каналу, який з`єднає Хаджибейський лиман з морем.
Окрім того, в матеріалах справи є лист Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю від 27.09.2023 № 08-20/04-1226, в якому зазначено про те, що відповідно до ст. 5, 6 Водного кодексу України Хаджибейський лиман відноситься до водного об`єкту загальнодержавного значення і є виключно власністю Українського народу.
Таким чином, Басейновим управлінням річок Причорномор`я та нижнього Дунаю підтверджено, що дамба Хаджибейського лиману відноситься до водних об`єктів загальнодержавного значення. Суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що прокурором не доведено, що дамба Хаджибейського лиману вибула з державної власності та є безхазяйним майном, належних та допустимих доказів цього суду не надано.
Одеська міська рада акцентує увагу на безпідставності доводів прокуратури, оскільки положення ч. 1 ст. 137 Цивільного кодексу Української УРСР 1963 року стосується процесу передачі у державну власність (за рішенням відповідного органу) майна, яке не має власника або власник якого невідомий. Натомість, від моменту побудови дамби Хаджибейського лиману вона не передавалася з державної власності у будь-яку іншу форму власності. Доказів протилежного позивачем до суду не надавалося. Переліком державного майна України, що передається до власності адміністративно- територіальних одиниць (комунальної власності), не передбачалося передачі з державної у комунальну власність категорії об`єктів, до яких могла б належати дамба Хаджибейського лиману.
34.          Сторони просили про розгляд справи за їхньої участі. Ухвалою від 18.04.2024 Суд задовольнив клопотання та вирішив розглядати справу у відкритому судовому засіданні з викликом сторін 30.05.2024.
35.          30.05.2024 у судовому засіданні колегія суддів, з урахуванням думки сторін, вирішила продовжувати розгляд в порядку письмового провадження. 

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

36.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї.

(а) щодо права прокурора на звернення до суду

37.          Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
38.Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
39.Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40.За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
41.Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
42.Отже, необхідно дослідити наявність підстав для звернення прокурора до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
43.У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
44.Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
45.Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."

46.У постанові від 01.12.2022 у справі № 340/5914/21, в якій, зокрема розглядалося питання права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах, Верховний Суд зазначив:

«…водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах».

47.          Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом і у постанові від 29.05.2024 у справі №320/6482/21.
48.          Вищенаведені справи стосувалися представництва прокурором інтересів держави, однак ці висновки можуть бути застосовані у цій справі з огляду на те, що вони стосуються загального питання - права прокурора на звернення до суду у схожих правовідносинах. 
49.У позовній заяві заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси зазначав, що звертається до суду з метою захисту порушених інтересів територіальної громади, зазначаючи, що в цьому випадку порушення допущено самою Одеською міською радою, що є й уповноваженим органом, позивач і відповідач збігаються в одній особі, а стороною у справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути або позивачем або відповідачем, то Одеська міська рада в цьому випадку може бути виключно відповідачем. 
Також позивач покликається на те, що бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів і комунальної власності, а також створює реальну загрозу настання надзвичайної ситуації техногенного характеру, що є законною підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру у відповідності до ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
50.          Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.
51.Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
52.          Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
53.У постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18 було зазначено, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
54.Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, міститься й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
55.          Суд вважає необхідним звернути увагу також на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01.12.2022 у справі №340/5914/21, в якій заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, в якій просив визнати протиправною бездіяльність Маловисківської МР щодо незвернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградської області. У цій постанові Суд зазначив:

« 96.Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
97.При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
…
99.Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №  240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
-          прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
-          прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
-          у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
100.З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справ.
…
105.Крім того, колегія суддів звертає увагу, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»».

56.Враховуючи вищезазначені законодавчі приписи та практику Верховного Суду, враховуючи предмет та підстави позову, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду.

(б) щодо юрисдикції

57.Положення ст. 2, 4, 19 КАС України закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
58.Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
59.Водночас неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
60.Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
61.При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові або права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії чи бездіяльність органу державної влади.
62.Отже, сама по собі участь органу державної влади у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
63.Спір стосується невзяття на облік безхазяйного майна, а саме, дамби Хаджибейського лиману, розташованої вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350-14+820), що має довжину близько 4 км від с. Латівка до с. Усатове, ширину до 14 метрів та орієнтовну площу  56000  кв. м.
64.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду неодноразово розглядав за правилами адміністративного судочинства справи за позовом прокуратури щодо зобов`язання взяття на облік безхазяйного майна.
65.          Зокрема у постанові від 16.03.2023 у справі №140/2916/22 зазначено, що заступник керівника Луцької окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Торчинської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності щодо вчинення дій, спрямованих на визнання гідротехнічних споруд - дамб безхазяйним майном, та взяття його на облік як безхазяйного майна.
66.          Відповідно до вже згадуваної постанови Верховного Суду від 01.12.2022 у справі №340/5914/21: «… екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості природніх об`єктів, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю».
67.Також за правилами адміністративного судочинства розглядалися справа №340/11130/21 за позовом керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області щодо невчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - Пречистенської церкви безхазяйним майном (постанова Верховного Суду від 20.06.2023).
68.Суд не вбачає підстав для відступу від вище переліченої практики Верховного Суду і вважає, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. 

(в) щодо суті спору

69.Питання щодо права власності на дамбу Хаджибейського лиману має важливе значення, оскільки визначає як особу, яка відповідає за організацію її утримання в належному стані, так і джерела коштів на її утримання.
70. Відповідно до п. 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 06.09.2012 № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (далі - Закон №5245-VI) з дня набрання чинності цим законом (чинний з 01.01.2013) землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими.
71.Згідно з п. 3, 4 розділу ІІ Закону № 5245-VI з дня набрання ним чинності землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:
а) земельні ділянки:
-на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади;
-які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;
б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах «а» і «б» пункту 4 цього розділу.
72.          Органи місцевого самоврядування з огляду на ч. 1, 5 ст. 15 Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону; від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
73.          Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (ч. 5 ст. 60 Закону №  280/97-ВР).
74.Таким чином, відповідний орган місцевого самоврядування уповноважений визначати юридичну долю об`єктів, що розташовані на земельних ділянках комунальної власності.
75.          У ч. 1 ст. 317 ЦК України визначено, що саме власникові належать повний перелік правомочностей - право володіння, користування та розпорядження своїм майном, які він може реалізовувати на власний розсуд.
76.Орган місцевого самоврядування реалізує такі повноваження від імені та в інтересах територіальних громад. До відання місцевих рад належить також вжиття заходів щодо реєстрації та взяття на облік безхазяйного майна, розташованого на території відповідної громади, шляхом звернення до органу державної реєстрації прав або нотаріуса в установленому для державної реєстрації прав порядку (ч. 2 ст. 335 ЦК України).
77.Дамба є видом гідротехнічних та інженерних споруд, не належить до будівель та приміщень, проте за інженерним задумом розміщується на земельній ділянці, призначена для спеціальних технічних функцій, пов`язаних з використовуванням водних ресурсів, зокрема для запобігання шкідливій дії вод. Переміщення такої споруди призводить до втрати її призначення.
78.          Частиною 1 ст. 5 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначається необхідність державної реєстрації споруд, а також їх окремих частин.
79.Дамба належить до нерухомого майна, щодо якого має проводитися державна реєстрація прав.
80.          Такий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 05.03.2024 у справі №300/3657/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Івано-Франківська до Івано-Франківської міської ради щодо державної реєстрації права власності на дамбу. Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку і вважає його застосовним у справі, що розглядається.
81.          В контексті обставин цієї справи Суд дійшов висновку, що дамба Хаджибейського лиману є нерухомим майном. 
82.          Відомості про право власності інші речові права на дамбу повинні бути зареєстровані у відповідному Реєстрі. Однак такі відомості у реєстрі відсутні. Відповідно до ч. 1. ст. 335 ЦК України безхазяйною є річ, яка не має власника або власник якої невідомий. Зважаючи на те, що ані власника, ані користувача чи іншої особи, яка має речові права на дамбу не встановлено, Суд дійшов висновку, що дамба є безхазяйною річчю і, відповідно ст. 335 ЦК України є застосовною.
83.          Відповідно до ст.16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
84.У преамбулі до Водного кодексу України (далі - ВК України) зазначено, що водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу і є обмеженими та уразливими природними об`єктами.
В умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище, розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних потреб виникає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання та екологічно спрямованого захисту.
85.          Пунктами 2 та 4 ч. 1 ст. 81 ВК України до комплексу заходів щодо збереження водності річок і охорони їх від забруднення належить, зокрема: створення спеціалізованих служб по догляду за річками, прибережними захисними смугами, гідротехнічними спорудами та підтриманню їх у належному стані; здійснення агротехнічних, агролісомеліоративних та гідротехнічних протиерозійних заходів, а також створення для організованого відводу поверхневого стоку відповідних споруд (водостоки, перепуски, акведуки тощо) під час будівництва і експлуатації шляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій.
86.Відповідно до ч. 2 ст.107 ВК України під час проектування водогосподарських та інших об`єктів повинна враховуватися можлива шкідлива дія вод, а під час експлуатації цих об`єктів - вживатися заходи щодо її запобігання, зокрема, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, земляних валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів.
87.Наказом Міністерства інфраструктури України від 16.01.2014 №21 затверджено Положення про організацію та порядок здійснення технічного нагляду за гідротехнічними спорудами воднотранспортного комплексу, відповідно до пункту 1.3 якого гідротехнічні споруди - це споруди, що підпадають під вплив водного середовища, призначені для використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту від шкідливого впливу вод.
88.Пунктом 1.4 цього Положення визначено, що метою здійснення технічного нагляду за гідротехнічною спорудою є контроль за зміною їх технічного стану під час експлуатації споруд, у тому числі визначення і забезпечення придатності до безаварійної експлуатації протягом строку служби.
89.У вже згадуваній постанові Верховного Суду від 01.12.2022 у справі №340/5914/21 було зроблено висновок про те, що:

« 67. З вищенаведеного вбачається, що водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах».

90.          Правовий висновок про те, що екологічні інтереси держави охоплюють, зокрема, й інтереси у сфері збереження та захисту водних об`єктів загальнодержавного та місцевого значення, забезпечення їх належного використання, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19.11.2019 у справі №806/1350/15, від 29.04.2020 у справі №802/1145/17-а, від 09.04.2020 у справі №822/589/17, від 03.02.2021 у справі №806/1326/17, від 16.06.2021 у справі № 120/2320/19-а, від 27.10.2021 у справі №806/1325/17, від 06.09.2022 у справі № 822/591/17, від 19.10.2022 у справі № 354/609/15.
91.          Судами було встановлено, що дамба Хаджибейського лиману потребує ремонту і укріплення, про що протягом багатьох років йде листування та проводяться засідання за участі як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування, в тому числі за участі Одеської міської ради.
92.03.09.2021 перший заступник Одеського міського голови звернувся до Міністра інфраструктури України з листом №02.2-16вих/456 з проханням ініціювати виділення бюджету Одеської міської територіальної громади фінансування з Державного бюджету України в рамках програми «Велике будівництво» на реалізацію важливих для регіону та держави заходів по зниженню рівня води в Хаджибейському лимані.
93.          Прокуратура також вказувала на рішення Одеської міської ради від 25.08.2023 №1454-ІІІ «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 30.11.2022 №1012-ІІІ «Про бюджет Одеської міської територіальної громади на 2023 рік», а також на «Робочий проект з першочергових заходів з капітального ремонту та стабілізації стану аварійних ділянок дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі», зокрема на рядок 831 додатку 6 до вищенаведеного рішення, яким Управлінню капітального будівництва Одеської міської ради виділено кошти на «проєктування та першочергові заходи з капітального ремонту та стабілізації стану аварійних ділянок дамби Хаджибейського лиману у м. Одесі» в межах «заходів з запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха». 
94.          Вказане свідчить про тривалу зацікавленість територіальної громади міста Одеси у збереженні та підтриманні належного технічного стану дамби Хаджибейського лиману.
95.          Суд вважає непереконливим аргумент відповідача про неможливість взяття гідротехнічної споруди на облік як безхазяйного майна через те, що зовнішня частина дамби зі східного боку розташована в межах Усатівської сільської територіальної громади, а зовнішня частина з західного боку - в межах Нерубайської сільської ради, оскільки основна частина дамби проходить по дорозі загальнодержавного значення, розташованій у м. Одеса. Взаємовідносини Одеської, Усатівської та Нерубайської територіальних громад щодо забезпечення екологічної безпеки під час експлуатації дамби не є предметом цього спору.
96.          Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що у листі Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю від 06.04.2021 №08-24/03-421 зазначено, що Хаджибейська дамба - це гідротехнічна споруда, яка розташована у межах м.Одеса на Хаджибейському лимані (т.1, а.с.45).
97.          Зважаючи на вищенаведене, з метою уникнення загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, саме Одеська міська рада зобов`язана вживати дії, спрямовані на визначення правового статусу дамби. Якщо її власник невідомий, Одеса міська рада має обов`язок взяти дамбу на облік як безхазяйне майно шляхом звернення із відповідною заявою до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно.
98.          Суд дійшов таких висновків про застосування статті 355 Цивільного кодексу України у питанні взяття на облік безхазяйних нерухомих речей:
(1) безхазяйною нерухомою річчю є нерухоме майно, яке відповідає двом умовам:
- відомості про це майно відсутні у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
- власник цього майна невідомий органу місцевого самоврядування, на території якого воно розміщене;
(2) орган місцевого самоврядування, на території якого розміщено безхазяйну нерухому річ, зобов`язаний звернутися із заявою до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, для взяття безхазяйної нерухомої речі на облік. Оскільки ч. 2 ст. 355 ЦК України сформульовано імперативно, звернення з відповідною заявою є обов`язком, а не правом органу місцевого самоврядування.
99.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
100.Відповідно до ст. 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
101.Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2023 року у справі №420/19870/21 скасувати.
Ухвалити нове рішення. 
Позов задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невзяття на облік безхазяйного майна, а саме, дамби Хаджибейського лиману, розташованої вздовж автомобільної дороги загального користування державного значення М-28 Одеса-Южний (М-14 з під`їздами, км 11+350-14+820), що має довжину близько 4 км від с. Латівка до с.  Усатове, ширину до 14 метрів та орієнтовну площу 56000 кв. м.
Зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна шляхом звернення із заявою про взяття вказаної дамби Хаджибейського лиману на облік до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, та розміщення оголошення про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік у друкованих засобах масової інформації.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб