П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

30 квітня 2024 р.	м. Одеса	Справа № 400/13318/23	

Перша інстанція: суддя Бульба Н.О.,
повний текст судового рішення
складено 22.12.2023, м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу 2 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року у справі за позовом  2 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до  Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області  про визнання дій протиправними, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2023 року 2 Державний пожежно-рятувальний загін Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі – ДСНС) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області (далі – Держаудитслужба) та просив:
- визнати дії Держаудитслужби при складанні пункту 1 вимоги, оформленої листом №151404-14/2166-2023 від 20.10.2023 року «Щодо усунення порушень законодавства» протиправними та незаконними;
- скасувати пункт 1 вимоги (забезпечити відшкодування до державного бюджету виплати додаткової премії працівникам ДСНС в сумі 570,05 тис. грн. (з нарахуваннями), проведеної не за напрямами визначеними розпорядженнями Кабінету Міністрів України, оформленої листом №151404-14/2166-2023 від 20.10.2023 року «Щодо усунення порушень законодавства».
Позовні вимоги мотивовані тим, що на думку позивача, спірна вимога містить лише припис про забезпечення відшкодування до державного бюджету виплати додаткової премії працівникам ДСНС, проте, у викладеній редакції вимога не відповідає приписам пункту 50 Порядку №550 та не містить реальних шляхів і способу усунення визначеного порушення та притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні.   
Позивач також посилався на ту обставину, що в акті ревізії зроблено висновок про порушення вимог абз.2 пп.5 п.1 розпорядження КМУ від 29.04.2022 року №341-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» та абз.2 пп.5 п.1 розпорядження КМУ від 03.06.2022 року №442-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» в частині проведення виплати коштами резервного фонду державного бюджету додаткової премії працівникам позивача, проте, позивач зазначає, що він не є суб`єктом, на якого поширюється дія зазначених постанов. Також зазначав, що розмір додаткової премії працівникам ДСНС, які виконували обов`язки безпосередньо в районах ведення бойових дій, не мав постійного характеру і не міг бути передбачений під час складання проекту бюджету на 2022 рік. При цьому, до обґрунтованості здійснення виплат премій працівникам за рахунок загального фонду державного бюджету у відповідача зауважень не виникло.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що Держаудитслужбою було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДСНС за період з 01.01.2022 року по 31.03.2023 року.  
Акт ревізії від 28.09.2023 року №15-14-11/30 позивачем підписано із запереченнями, на які відповідачем надано висновок листом від 19.10.2023 року №151404-14/2157-2023, згідно з яким заперечення не були прийняті.
Позивачу була направлена вимога щодо усунення порушень законодавства від 20.10.2023 року №151404-14/2166-2023, відповідно до якої від позивача вимагалось:
забезпечити відшкодування до державного бюджету виплати додаткової премії працівникам ДСНС в сумі 570,05 тис. грн. (з нарахуваннями), проведеної не за напрямами, визначеними розпорядженнями КМУ;
забезпечити відшкодування відповідно до норм ст.1212 Цивільного кодексу України на користь ДСНС суму зайвих витрат, заподіяних внаслідок придбання товарів із завищеною вартістю на суму ПДВ 63,39 тис. грн.
Не погоджуючись з отриманою вимогою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до підпункту 16 п.6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Тобто, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством.
Суд також відхилив доводи позивача про те, що ДСНС не є виконавцем розпоряджень КМУ і не може порушити їх вимоги, оскільки ревізією перевірено напрями, за якими ці кошти були використані безпосередньо позивачем згідно з кошторисом на 2022 рік.
Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції і вважає їх такими, що не відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, з огляду на таке.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Відповідно до положень ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон №2939-XII) органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) та при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до п.7 ст.10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства
Згідно з п.16 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ від 20.04.06 р. №550 (далі Порядок №550), ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів.
Як вбачається з матеріалів справи, в ході ревізії позивача досліджувалось питання використання коштів резервного фонду державного бюджету в частині додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників.
01.03.2022 року КМУ було прийнято «Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану», який діяв до 07.01.23 року.
Відповідно до вказаного Порядку, в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно КМУ, місцевої державної чи військової адміністрації, виконавчого органу відповідної ради, у якому визначаються, окрім іншого, напрям використання коштів з резервного фонду бюджету.
Державній службі з надзвичайних ситуацій кошти з резервного фонду державного бюджету виділялись у 2022 році на підставі таких розпоряджень КМУ: №238-р від 22.03.22 р.; №96-р від 19.04.22 р.; № 341-р від 29.04.22 р.; №442-р від 03.06.22 р.
Позиція відповідача полягає в тому, що напрямом використання коштів резервного фонду, виділених розпорядженнями КМУ №41-р та № 442-р є здійснення оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів. Під час ревізії були перевірені документи, які підтверджують залучення працівників до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів, а саме: накази по особовому складу з адміністративно-кадрових питань, з основної діяльності «Про залучення для виконання завдань за призначенням», рапорти та подорожні листи) і встановлено, що відповідачем були включені до наказів працівники, які не були залучені безпосередньо до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт в районах ведення бойових дій. Таким чином, відповідачем було встановлено, що виплату з резервного фонду державного бюджету як додаткове преміювання працівників, які фактично здійснювали свої посадові обов`язки на робочих місцях та не були безпосередньо залучені до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт в районах ведення бойових дій.
Відповідно до частини першої статті 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.
Згідно з ч.5 ст.13 БК України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Згідно з частиною першою статті 24 БК України Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається КМУ.
Абзацом першим частини другої статті 24 БК України встановлено, що рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету приймаються відповідно КМУ, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування.
Згідно ст.1 Указу Президента України від 24.02.2022р. №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24.02.2022р. №2102-ІХ, із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб в Україні введено воєнний стан, строк дії якого відповідними Указами Президента України продовжувався та діє на час розгляду справи. 
У перевіряємий період порядок використання коштів з резервного фонду визначався Постановою КМУ від 01.03.2022р. №175 «Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану» (далі Постанова №175).
Підпунктом 1 п.2 Постанови №175 установлено, що в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно КМУ, місцевої державної адміністрації, військової адміністрації, виконавчого органу відповідної ради, у якому визначаються:
головний розпорядник бюджетних коштів, якому виділяються кошти з резервного фонду бюджету;
напрям використання коштів з резервного фонду бюджету;
обсяг коштів, що виділяються з резервного фонду бюджету;
код програмної класифікації видатків та кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету та інші умови (щодо виділення, використання, ведення обліку, звітності) у разі необхідності. Структура кодування програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету для бюджетних програм, видатки або кредитування за якими здійснюються за рахунок резервного фонду, для яких п`ятим знаком визначається цифра 7, може не застосовуватися.
Отже, напрями використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України визначались у відповідному рішенні КМУ.
Згідно абз.3 п.5 розпорядження КМУ від 29.04.2022р. №341-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» Міністерству внутрішніх справ виділено 28102234,7 тис.грн., у тому числі Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» 1293908,4 тис.грн., з них 1173908,4 тис.грн. для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 120000 тис.грн. для виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із загибеллю (смертю) осіб рядового і начальницького складу цивільного захисту.
Відповідно до абз.3 п.5 розпорядження КМУ від 03.06.2022р. №442-р «Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету» Міністерству внутрішніх справ виділено 34382852,6 тис.грн., у тому числі Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» 2483073,5 тис.грн., з них 2208531,5 тис.грн. для здійснення виплати додаткової винагороди та грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу цивільного захисту, а також оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 274542 тис.грн. для матеріально-технічного забезпечення.
Відтак, одним з напрямів використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України розпорядженням КМУ №341-р і розпорядженням КМУ №442-р за бюджетною програмою 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» визначено здійснення оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.
Перелік інших невідкладних робіт вказаними розпорядженнями не встановлений.
Тобто, оплата праці за рахунок коштів з резервного фонду Державного бюджету України відповідно до вказаних розпоряджень КМУ могла бути проведена працівникам, оплата праці яких здійснюється за бюджетною програмою 1006280 «Забезпечення діяльності сил цивільного захисту», за умови, що ці працівники:
1) працювали у період, за який здійснюється виплата заробітної плати, в районах ведення бойових дій;
2) вони залучались до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.
З матеріалів справи вбачається, що видатки на утримання позивача, у тому числі на заробітну плату, здійснювалися за бюджетною програмою Державного бюджету України 1006280 «Забезпечення діяльності служб цивільного захисту», що підтверджується кошторисами позивача, затвердженими т.в.о. начальника ГУ ДСНС у Миколаївській області та звітами позивача про надходження та використання коштів загального фонду (форма №2д).
На переконання апеляційного суду, відповідачем безпідставно не було взято до уваги, що позивач не є безпосереднім розпорядником коштів, яким є ДСНС України, і преміювання працівників, які не були залучені безпосередньо до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт в районах ведення бойових дій, здійснювалося з урахуванням листів від ДСНС України до ГУ ДСНС щодо надання пропозицій преміювання працівників ГУ ДСНС, які виконували обов`язки безпосередньо в районах ведення бойових дій, а також на територіях, які зазнали обстрілів, з метою підвищення соціального захисту. Всі преміювання працівників ГУ ДСНС, які забезпечували роботу установи, але безпосередньо не брали участі у гасіння пожеж, погоджувалися з розпорядником бюджетних коштів - Державною службою з надзвичайних ситуацій, яка і перераховувала кошти на вказані цілі позивачу.
Окрім того, загальновідомим є той факт, що внаслідок повномасштабного військового нападу російської федерації на Україну активні бойові дії на території Миколаївської області призвели у 2022 році до значних міграційних процесів. Це у свою чергу призвело до збільшення навантаження на працівників, які залишились працювати на території Миколаївської області, зокрема та не виключно, виконання ними не лише власних посадових обов`язків, а й посадових обов`язків працівників, які виїхали, та невідкладних робіт.
Тобто, висновок відповідача щодо незаконного використання позивачем коштів з резервного фонду на преміювання працівників є необґрунтованим.
Більш того, щодо вимоги відповідача, відображеної у п.1, забезпечити відшкодування до державного бюджету виплати додаткової премії працівникам ДСНС в сумі 570,05 тис. грн. (з нарахуваннями), проведеної не за напрямами, визначеними розпорядженнями КМУ, колегія суддів зазначає, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
Разом з тим, у спірній вимозі орган державного фінансового контролю не зазначив спосіб, у який підлягають відновленню та до якої відповідальності притягненню винні особи, не вказано які саме заходи позивач має вчинити для відшкодування втрат матеріальних ресурсів, заподіяних внаслідок порушення.
Колегія суддів зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю приймається з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства шляхом усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії.
Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких необхідно вжити уповноваженій особі для усунення порушень.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
Відтак, спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як індивідуального акту, тобто оскаржувана вимога не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 6 серпня 2020 р. у справі № 826/6254/17, від 14 грудня 2020 р. в справі № 200/7584/19-а.
Резюмуючи усе вищевикладене, апеляційний суд вважає, що п.1 вимоги, оформленої листом №151404-14/2166-2023 від 20.10.2023р. «Щодо усунення порушень законодавства», є протиправним та підлягає скасуванню.
Разом з тим, вимога позивача про визнання дій відповідача при складанні п.1 вимоги протиправними та незаконними, задоволенню не підлягає, оскільки зазначені дії є реалізацією повноважень відповідача, і в даному випадку права позивача порушується не самим фактом направлення вимоги, а її змістом.
З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції неправильно надана оцінка фактичним обставинам справи та допущено порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції –

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу 2 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області – задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2023 року – скасувати.
Прийняти постанову, якою позов 2 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області – задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги (забезпечити відшкодування до державного бюджету виплати додаткової премії працівникам 2 ДПРЗ ГУ ДСНС України у Миколаївській області в сумі 570,05 тис.грн., (з нарахуваннями) проведеної не за напрямами визначеними розпорядженнями Кабінету Міністрів України, оформленої листом № 151404-14/2166-2023 від 20.10.2023 «Щодо усунення порушень законодавства».
У задоволенні решти позовних вимог – відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Суддя-доповідач 		А.Г. Федусик	
Судді	  	А.В. Бойко    О.А. Шевчук