ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2024 року 

м. Київ

справа № 640/16844/21
адміністративне провадження № К/990/34097/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Парінова А.Б., Беспалова О.О., Ключковича В.Ю.)
у справі № 640/16844/21 
за позовом Підприємства "Республіканський будинок звукозапису і друку" Українського товариства сліпих
до Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю,
третя особа - Київське міське відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю,
про визнання протиправним та скасування наказу.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.          У червні 2021 року Підприємство "Республіканський будинок звукозапису і друку" Українського товариства сліпих (далі також - позивач) звернулося до суду із позовом до Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю (далі також - Фонд; відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 14.05.2021 № 46 "Про повернення коштів до державного бюджету".

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.          Судами встановлено, що позивачем на адресу Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів подано заяву про надання фінансової допомоги на поворотній та безповоротній основі та цільової позики, до якої додано пакет документів, у тому числі бізнес-план Підприємства «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих» щодо випуску спеціальної літератури та аудіозаписів (у тому числі для професійної підготовки інвалідів) з метою комплектування бібліотек на 2020 рік, план використання бюджетних коштів на 2020 рік та штатно-посадовий розпис, який введено в дію з 01.01.2020.
3.          07.08.2020 між Київським міським відділенням Фонду соціального захисту інвалідів (далі - Відділення Фонду) та Підприємством «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих (далі - Отримувач) укладено договір № 12/2020 про надання фінансової допомоги на безповоротній основі, відповідно до умов якого Відділення Фонду, в порядку та на умовах, визначених цим договором, надає отримувачу фінансову допомогу у розмірі 3 927 885 грн на безоплатній основі, для випуску спеціальної літератури у сумі 2 808 088 грн та аудіозаписів у сумі 1 119 797 грн, а Отримувач зобов`язується використати її за цільовим призначенням на умовах, визначених цим договором.
4.          17.08.2020 Київським міським відділенням Фонду соціального захисту інвалідів кошти у розмірі 3 927 885 грн перераховані Підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих».
5.          Київське міське відділення Фонду у період з 22.03.2021 по 06.04.2021 провело перевірку щодо цільового використання наданої Підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих фінансової допомоги за Договором від 07.08.2020 № 12/2020, за результатами якої складено довідку про результати перевірки виконання умов Договору від 07.08.2020 №12/2020 про надання фінансової допомоги на безповоротній основі Підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих, наданої Київським міським відділенням Фонду соціального захисту інвалідів відповідно до Наказу Міністерства соціальної політики України від 20.07.2020 № 503.
6.          Перевіркою, зокрема, встановлено, що Підприємство виконало план випуску спеціальної літератури рельєфно-крапковим шрифтом Брайля та план озвучення літератури у повному обсязі, перевищило можливі витрати на випуск озвученої літератури у сумі 9 088 гривень.
7.          Також Підприємством перевищено граничні суми витрат на оплату праці адміністративного та загальногосподарського персоналу у сумі 492 483 грн, чим порушено п. 4.2.5 Договору.
8.          Таким чином, кошти фінансової допомоги у сумі 501571 грн використано не за цільовим призначенням згідно пункту 5.1 Договору мають бути повернуті до державного бюджету з урахуванням коефіцієнту інфляції остаточна сума, що підлягає поверненню до державного бюджету складає: 501 571 грн * 102,3% = 513107 гривень.
9.          Умови Договору про надання фінансової допомоги на безповоротній основі від 07.08.2020 № 12/2020 будуть вважатися повністю виконаними після перерахування Підприємством коштів у сумі 513 107 грн, використаних не за цільовим призначенням, до Державного бюджету та надання до відділення Фонду завіреної належним чином копії відповідного платіжного доручення.
10.          14.05.2021 Фондом соціального страхування України, на підставі п. 5.3 Інструкції № 270 та довідки Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів про результати перевірки виконання умов договору від 07.08.2020 № 12/2020 про надання фінансової допомоги на безоплатній основі підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих», наданої Київським міським відділенням Фонду соціального захисту інвалідів відповідно до наказу Міністерства соціальної політики України від 20.07.2020 № 503, прийнято наказ № 46 «Про повернення коштів до державного бюджету».
11.          Згідно цього наказу, директору Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів В. Прушківському: вжити передбачені чинним законодавством вичерпні заходи щодо повернення до державного бюджету коштів безповоротної фінансової допомоги, наданих Підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих в межах бюджетної програми КПКВК 2507030 «Заходи із соціальної, трудової та професійної реабілітації осіб з інвалідністю» в сумі 513   107 грн, які використані не за цільовим призначенням та проіндексованої з урахуванням рівня інфляції.

ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що умови Договору №12/2020 від 07.08.2020 про надання фінансової допомоги на безповоротній основі, наданої в межах бюджетної програми КПКВК 2507030 «Заходи із соціальної, трудової та професійної реабілітації осіб з інвалідністю», повністю виконано з дотриманням умов додатку 5 до Договору від 07.08.2020 №12/2020, кошторису і плану використання бюджетних коштів, з економією і поверненням виділених коштів в сумі 100770,47 грн.
13.          Відповідач у відзиві просив відмовити у задоволенні позовних вимог. Покликався на те, що оскаржуваний Наказ № 46 видано у відповідності з Інструкцією № 270, Положенням №   129 та відповідає нормам чинного законодавства України, що свідчить про його правомірність.
14.          Крім того, Наказ № 46 є наказом організаційно-розпорядчого характеру, який був адресовано директору Київського міського відділення Фонду, що свідчить про те, що цим Наказом не порушено прав та законних інтересів позивача.
15.          Обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
Разом з тим, у позовній заяві не зазначено жодного доводу, не надано жодного доказу, які б свідчили про порушення його прав та законних інтересів видачею Наказу № 46, а також відсутні посилання на норми чинного законодавства України, які не дотримано Фондом при виданні оскаржуваного Наказу.
16.          Третя особа пояснень з приводу заявлених позовних вимог суду не надала.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.02.2022 у задоволенні позову відмовлено.
18.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що, виходячи з аналізу умов договору, зокрема п. 5.1 Договору про надання фінансової допомоги на безповоротній №12/2020, укладеного 07.08.2020 між Київським міським відділенням Фонду соціального захисту інвалідів та Підприємством «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих, у взаємозв`язку з положеннями п. 5.3. Інструкції № 270 Підприємством «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих перевищено граничні суми витрат на оплату праці адміністративного та загальногосподарського персоналу у сумі 492482,57 грн, у зв`язку з чим, наказ Фонду соціального захисту інвалідів від 14.05.2021 № 46 «Про повернення коштів до державного бюджету» про вжиття передбачених чинним законодавством вичерпних заходів щодо повернення до державного бюджету коштів безповоротної фінансової допомоги у розмірі 513107,00 грн, які використані не за цільовим призначенням та проіндексовані з урахуванням рівня інфляції, є правомірним та таким, що не підлягає скасуванню.
19.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.02.2022 скасовано та ухвалено нове про задоволення позовних вимог.
20.          Суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції помилково взяв до уваги посилання відповідача на незатверджений бізнес-план, який був запропонований на початкову суму в розмірі 4750000 грн, натомість не надав належної оцінки новому бізнес-плану, який було розроблено у відповідності до погодженої суми фінансової допомоги в розмірі 3927885 грн та який було погоджено між сторонами.
На підтвердження вказаних обставин позивач надав порівняльну таблицю калькуляції план/використання, відповідно до якої сума фактично використаних коштів за оплату праці зазначена в розмірі 3007759 грн, у т.ч. заробітна плата основних працівників в розмірі 2233929,66 грн, зарплата директорів 1558 год. - факт. 1445 год, в розмірі 221459 грн, зарплата заг-виробничого персоналу - 355320 грн, зарплата адмін. персоналу - 197050,80 гривень.
Помилково здійснено порівняльний аналіз штатних розписів, оскільки остаточний розрахунок калькуляції, яка стала додатком 5 до договору від 07.08.2020 № 12/2020, було здійснено на підставі штатного розпису від 01.08.2020. Крім цього, вказаний штатний розпис став підставою для складання Плану використання бюджетних коштів, який було затверджено 13.08.2020.
Таким чином, фактично позивачем використано кошти згідно з калькуляцією та у відповідності до Плану використання бюджетних коштів за цільовим призначенням.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21.          Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
22.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що предметом спору у цій справі є наказ Фонду, а не зобов`язання з повернення коштів безповоротної фінансової допомоги, що є предметом розгляду в іншій справі.
Крім того, судом апеляційної інстанції не обґрунтовано, які саме права та охоронювані законом інтереси порушено оскаржуваним наказом, адже він адресований Київському міському відділенню Фонду, яким доручено вжити заходів.
За висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 28.04.2021 у справі № 9901/123/20, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, а також має бути спрямоване на захист прав у майбутньому.
Як вбачається з ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2021 у справі № 640/18396/21, оскаржуваний наказ реалізовано Київським міським відділенням Фонду шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
З приводу можливості оскарження наказу, який реалізовано, Велика Палата Верховного Суду висловила правову позицію у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17.
Також відповідач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п. 5.3 Інструкції з надання фінансової допомоги на поворотній і безповоротній основі та цільової позики за рахунок сум адміністративно-господарських санкцій та пені, що надходять до державного бюджету за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, затвердженої наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 06.09.2010 № 270 (далі - Інструкція № 270). 
23.          Позивач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
Покликається на те, що відповідно до ст. 124 Бюджетного кодексу України та ст. 5 КАС України мав право звернутися до суду за захистом своїх прав з проханням визнати протиправним рішення, прийнятого відповідачем за наслідками проведеної перевірки на підставі помилкових висновків третьої особи.
Позивач не погоджується з позицією відповідача щодо того, що оскаржуваний наказ реалізовано його виконанням, оскільки судом призупинено розгляд справи №   640/18396/21 щодо стягнення коштів, порушеної після оскарження наказу № 46.
Отже, суд апеляційної інстанції дослідив матеріали справи, встановив усі обставини і прийняв законне та обґрунтоване судове рішення.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку. 
25.          Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26.          Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
27.          Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
28.          Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
29.          Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
30.          Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
31.          Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
32.          Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
33.          В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
34.          У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
35.          Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
36.          Позивач оскаржує наказ Фонду соціального захисту інвалідів від 14.05.2021, яким було наказано директору Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів Володимиру Прушківському вжити передбачені чинним законодавством вичерпні заходи щодо повернення до державного бюджету коштів безповоротної фінансової допомоги, наданих Підприємству «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих.
37.          Київське міське відділення Фонду соціального захисту інвалідів звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Підприємства «Республіканський будинок звукозапису і друку» Українського товариства сліпих про стягнення коштів безповоротної фінансової допомоги використаних не за цільовим призначенням у сумі 501 571,00 грн та інфляційних втрат у сумі 11 536,00 гривень.
38.          Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.07.2021 відкрито провадження у справі № 640/18396/21 та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
39.          У Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутня ухвала про зупинення провадження у справі № 640/18396/21, що спростовує доводи позивача про призупинення розгляду справи. 
40.          У постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.07.2019 у справі № 823/2491/18 сформульовано такий правовий висновок:

"… обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
… визначені відповідачем розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення Виконкому до суду з відповідним позовом.
Отже, оскаржуване … рішення Виконкому …, яким затверджено акт про визначення збитків власнику землі … і в якому підставою для визначення і відшкодування збитків зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З урахуванням викладеного висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
Разом з цим, правильно по суті вирішивши питання про закриття провадження в адміністративній справі, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про те, що цей спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
Як зазначено вище, оскаржуване … рішення Виконкому … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що в разі незгоди позивача з рішенням відповідача про затвердження акта про визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку рішення Виконкому, орган місцевого самоврядування має право звернутися до господарського суду з позовом до ТОВ … про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Виконкому буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі".

41.          Застосовуючи наведений підхід до цієї справи, колегія суддів враховує, що оскаржуваний наказ на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача. В разі незгоди позивача з цим наказом та невиконання його в добровільному порядку, Фонд соціального захисту інвалідів має право звернутися до суду з позовом про стягнення коштів безповоротної фінансової допомоги використаних не за цільовим призначенням і в такому випадку при вирішенні позову буде перевірено правомірність визначення цим органом  суми коштів, які підлягають поверненню до державного бюджету.
42.          З урахуванням викладеного, відповідний спір не підлягає розгляду не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
43.          Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
44.          Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
45.          При цьому, зважаючи на правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17, відповідно до якого поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, Суд не роз`яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.
46.          Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень і закриття провадження у справі. У зв`язку з цим Суд не розглядає доводи скаржника про необхідність формування висновку з питання застосування п. 5.3 Інструкції з надання фінансової допомоги на поворотній і безповоротній основі та цільової позики за рахунок сум адміністративно-господарських санкцій та пені, що надходять до державного бюджету за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, затвердженої наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 06.09.2010 №270 (далі - Інструкція № 270).

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд-

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2022 року у справі №640/16844/21 скасувати.
Провадження у справі № 640/16844/21 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                                        В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                                        Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                                 О.П. Стародуб