П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

30 квітня 2024 р.	м. Одеса	Справа № 420/13135/23	

Перша інстанція: суддя Токмілова Л.М.,
повний текст судового рішення
складено 24.07.2023, м. Одеса

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача                                                  Яковлєва О.В.,
суддів                                                                      Єщенка О.В., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року, у справі за адміністративним позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Одеський ліцей № 14 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 15 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 17 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 24 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 49 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 71 Одеської міської ради, Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Пересипського району м. Одеси», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Одеській міській раді, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, а саме:
- визнання протиправною бездіяльність Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради відносно невжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеський ліцей № 14 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 15 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 17 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 24 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 49 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 71 Одеської міської ради; 
- зобов`язання Одеську міську раду та Департамент освіти та науки Одеської міської ради вчинити дії щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеський ліцей № 14 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 15 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 17 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 24 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 49 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 71 Одеської міської ради.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року задоволено позовні вимоги.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням відповідачем подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що є помилковим висновок суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, так як прокурор належним чином не обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, а також не визначив які саме інтереси держави та які вимоги нормативно-правових актів порушено відповідачами у межах спірних правовідносин.
При цьому, на переконання апелянта, ним не допущено порушень інтересів держави у межах спірних правовідносин, так як треті особи є належними користувачами земельних ділянок комунальної власності та останні не можуть бути передані у власність або користування третім особам, так як на таких земельних ділянках розташоване нерухоме майно третіх осіб. 
В свою чергу, позивачем подано відзив на отриману апеляційну скаргу у якому зазначено, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення про задоволення позовних вимог, так як суб`єктами владних повноважень допущено протиправну бездіяльність у межах спірних правовідносин.
Крім того, Департаментом освіти та науки Одеської міської ради та Комунальною установою «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Пересипського району м. Одеси» подано свої письмові пояснення щодо обставин даної справи.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно інформації, витребуваної у Департаменті освіти та науки Одеської міської ради, Одеські ліцеї № 14, № 15, № 17, № 24, № 49, № 71 Одеської міської ради перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Одеси. 
Рішенням Одеської міської ради № 997-VIII від 28 вересня 2022 року затверджено Статути Одеського ліцею № 14, № 15, № 17, №2 4, № 49, № 71 Одеської міської ради Одеської області, згідно п. 1.5. яких засновником закладів є Одеська міська рада, управління закладами здійснюється Департаментом освіти та науки Одеської міської ради. 
Згідно рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 26 вересня 2013 року №358 «Про закріплення за від закладами, засновником яких є Одеська міська рада, права користування комунальними навчальними об`єктами нежитлового фонду комунальної власності територіальної громади м. Одеси на праві оперативного управління» закріплено за комунальним навчальними закладами, засновником якого є Одеська міська рада, право користування об`єктами нежитлового фонду територіальної громади м. Одеси на праві оперативного управління, а саме: комунальної власності нежитлові будівлі та споруди, загальною площею 7953,1 кв.м., розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Кримська, 56-а (Одеський ліцей №14); нежитлові будівлі та споруди, загальною розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Кримська, 80-а (Одеський ліцей №15); нежитлові будівлі та споруди, загальною площею 9319,4 кв.м., розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Махачкалинська, 7 (Одеський ліцей №17); нежитлові будівлі та споруди, загальною площею 7918 кв.м., розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Ак. Заболотного, 38-А (Одеський ліцей №24); нежитлові будівлі та споруди, загальною площею 8190,8 кв.м., розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Д. Ойстраха, 12, (Одеський ліцей №49); нежитлові будівлі та споруди, загальною площею 7359,1 кв.м., розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Паустовського, 17-А, (Одеський ліцей №71). 
При цьому, Одеська загальноосвітня школа № 14 1-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, Одеська загальноосвітня школа № 15 1- ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, Одеська спеціалізована школа № 17 1-ІІІ ступенів з поглибленим вивченням англійської мови Одеської міської ради Одеської області Одеська, Одеський навчально-виховний комплекс «Морський ліцей загальноосвітня школа № 24 1-ІІ ступенів» Одеської міської ради Одеської області, Одеський навчально-виховний комплекс № 49 «Спеціалізована школа - загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів» Одеської міської ради Одеської області, Одеська загальноосвітня школа № 71 1- ІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області (рішенням Одеської міської ради від 22 вересня 2022 року № 997-VІІІ «Про зміну найменувань закладів загальної середньої освіти комунальної власності територіальної громади м. Одеси та затвердження статутів закладів у новій редакції» змінено назву на Одеський ліцей № 14, 15, 17, 25, 49, 71 Одеської міської ради) ще у 2013 році зверталися до Одеської міської ради з клопотанням про надання дозволу щодо оформлення земельних ділянок у постійне користування для обслуговування будівель та споруд навчальних закладів. 
В подальшому, рішенням Одеської міської ради від 17 грудня 2013 року № 4230-1V «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування шкільним навчальним закладам у місті Одеса» зазначеним шкільним навчальним закладам надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування у місті Одеса. 
Між тим, у зв`язку з невжиттям заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, прокурор звернувся з даним позовом до суду
За наслідком встановлення обставин справи, судом першої інстанції зроблено висновок про задоволення позовних вимог, так як органами місцевого самоврядування допущено протиправну бездіяльність та не вчинено усіх дій щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки під належними їм закладами освіти, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Закон України «Про прокуратуру», визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Згідно ч. 3 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Згідно ч. 4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
З іншого боку, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Крім того, згідно пп. 1 та пп. 2 п. «а» ст. 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.
В свою чергу, Закон України «Про освіту» регулює суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти.
Згідно ч. 1 ст. 80 ЗУ «Про освіту», до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством.
Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.
Згідно ч. 2 ст. 80 ЗУ «Про освіту», порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
Крім того, згідно ч. 1 ст. 61 ЗУ «Про повну загальну середню освіту», правові засади володіння, користування і розпорядження майном закладів загальної середньої освіти визначаються Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими актами законодавства.
Між тим, згідно ст. 125 ЗК України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Згідно ст. 126 ЗК України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
В свою чергу, згідно пп. «ґ» ч. 2 ст. 92 ЗК України, права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають заклади освіти незалежно від форми власності.

Колегією суддів встановлено, що предметом спору у даній справі є перевірка правомірності бездіяльності Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської щодо вжиття заходів по оформленню правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких знаходяться Одеський ліцей № 14 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 15 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 17 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 24 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 49 Одеської міської ради, Одеський ліцей № 71 Одеської міської ради.
В свою чергу, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції погодився з доводами прокурора про те, що спірна бездіяльність суб`єктів владних повноважень порушує вимоги ЗУ «Про освіту», ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельного кодексу України, а як наслідок є протиправною.
Між тим, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, у межах доводів та вимог апеляційної скарги міської ради, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, щодо доводів апеляційної скарги про те, що прокурор належним чином не обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, колегія суддів зазначає наступне.
В даному випадку, як зазначено у нормах права, викладених вище, право власності та право користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
При цьому, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
В свою чергу, у своєму адміністративному позові прокурор стверджує, що відповідачами не виконано покладені на них повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки та передачі земельних ділянок у постійне користування навчальним закладам, залученим до розгляду даної справи у якості третіх осіб та які фактично розташовано на землях комунальної власності, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладів освіти та здійснення навчально-виховного процесу, а також може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. 
Крім того, як зазначив прокурор та з чим погодився суд першої інстанції, державний орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міською радою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.
Між тим, колегія суддів зазначає, що особливістю функціонування органів місцевого самоврядування в Україні, як суб`єктів владних повноважень, є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України та інших нормативно-правових актів, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного іншого органу.
Тобто, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо контролю за діяльність органу місцевого самоврядування. 
Тому, у даній категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду, або може бути завдано шкоду інтересам держави.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 05 листопада 2019 року (справа № 804/4585/18).
В свою чергу, як встановлено судом першої інстанції, треті особи, які вчиняли активні дії для оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, якими вони користуються, наразі не завершили відповідних процесів та продовжують користуватись земельними ділянками, без оформлення відповідних документів, порушуючи вимоги ЗУ «Про освіту» та Земельного кодексу України.
Тому, з огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суд першої дійшов вірного висновку про наявність у прокурора підстав для захисту інтересів держави у суді, так як окрім встановлених порушень вимог ЗУ «Про освіту» та Земельного кодексу України, існує ймовірність оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки комунальної власності, якими користуються заклади освіти, сторонніми особами, не пов`язаними із здійсненням освітнього процесу.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 19 січня 2023 року (справа № 320/14554/21).
При цьому, на доводи апелянта про те, що земельні ділянки, які безпосередньо знаходяться під об`єктами нерухомості, якими користуються навчальні заклади, не можуть бути передані іншим особам, колегія суддів зазначає, що під загрозою відчуження знаходиться земля, яка оточує відповідні заклади освіти (дитячі майданчики, спортивні майданчики, зелені насадження) та використовується ними.
Крім того, колегія суддів не приймає доводів апеляційної скарги про неможливість задоволення позовних вимог прокурора через те, що позов прокурора спрямований на усунення лише ризиків порушення інтересів держави, а не на усунення вже порушених інтересів держави, так як вищевикладеними нормами права прямо передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави не лише у разі порушення інтересів держави, а й у разі загрози порушення інтересів держави.
З іншого боку, за наслідком проведення аналізу вищевикладених норм права та зібраних матеріалів у справі, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Одеська міська рада та Департамент освіти та науки Одеської міської ради, будучи суб`єктами, які здійснюють управління закладами освіти (третіми особами), відповідають за їхнє матеріально-технічне забезпечення, виконують повноваження у земельній сфері щодо надання земельних ділянок у користування, здійснюють контроль за додержанням земельного законодавства та законодавства в галузі освіти, не вжили необхідних дій для оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких знаходиться навчальні заклади.
При цьому, як вбачається із зібраних матеріалів у справі, станом на дату розгляду справи відповідачем не надано доказів оформлення правовстановлюючих документів щодо яких і виник цей спір.
В свою чергу, колегія суддів не приймає доводів апеляційної скарги про те, оформлення спірних документів потребує додаткового фінансування, так як саме на міську раду та її виконавчі органи покладається обов`язок з фінансування видатків територіальної громади.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що тривале знаходження у фактичному користуванні навчальних закладів територіальної громади земельних ділянок, без оформлення у встановленому законом порядку права користування такими земельними ділянками, свідчить про допущену відповідачами протиправну бездіяльність, яка загрожує відчуженням земель навчальних закладів на користь сторонніх осіб.
Більш того, як повідомлено суд у письмових поясненнях Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 12 березня 2024 року, третіх осіб включено до цільової програми з благоустрою на 2022-2026 роки для виконання послуг щодо розроблення проектів землеустрою.
В свою чергу, колегія суддів зазначає, що оформлення права користування спірними земельними ділянками у встановленому порядку свідчитиме про виконання законних вимог прокурора у межах спірних правовідносин.
З іншого боку, колегія суддів не приймає доводів апеляційної скарги про те, що судом першої інстанції не визначено норм права, порушених відповідачами, так як в рішенні суду першої інстанції чітко зазначено норми ЗУ «Про освіту», ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Земельного кодексу України, які не дотримано відповідачами у межах спірних правовідносин.
Крім того, колегія суддів погоджується з обраним судом першої інстанції способом відновлення державних інтересів у спірних правовідносин та вважає такий спосіб ефективним.
Тому, враховуючи вищевикладені висновки суду, а також доводи апеляційної скарги міської ради, колегія суддів не вбачає правових підстав вважати помилковими висновки суду першої інстанції, якими він керувався при задоволенні позовних вимог у даній справі.
Крім того, з урахуванням кількості доводів та пояснень, що відображені в апеляційній скарзі, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі «Трофимчук проти України» ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. При цьому, деякі аргументи не можуть бути підставою для надання детальної відповіді на такі доводи.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що за наслідком розгляду даної справи належним чином надано правову оцінку основним доводам апеляційної скарги суб`єкта владних повноважень. 
При цьому, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи, достатніх для скасування рішення суду, не допущено, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 липня 2023 року – без змін.
Судові витрати, а саме сплачений судовий збір за подання апеляційної скарги покласти на Одеську міську раду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

              Суддя-доповідач 		О.В. Яковлєв	
              Судді	  	О.В. Єщенко    А.В. Крусян