ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2024 року 
м. Київ

справа № 120/15846/23
адміністративне провадження № К/990/44394/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю., 
суддів Тацій Л.В., Стеценко С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.10.2023 (суддя Крапівницька Н.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023 (колегія суддів: Шидловський В. Б., Боровицький О. А., Курко О. П.) у справі №120/15846/23 за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. Керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Ямпільської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Ямпільської міської ради Могилів Подільського району Вінницької області щодо незабезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, дітей постраждалих внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в інклюзивних класах та встановлення 50 % знижки для харчування дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях та відвідують освітні заклади на території Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району Вінницької області.
- зобов`язати Ямпільську міську раду розглянути в порядку, передбаченому Законом України «Про місцеве самоврядування в України», питання забезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, дітей постраждалих внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в інклюзивних класах та встановлення 50 % знижки для харчування дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях та відвідують освітні заклади на території Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району Вінницької області.
2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 20.10.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023,  позовну заяву повернуто.
3. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.01.2024 відкрив касаційне провадження.
5. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
6. У зв`язку з предметом касаційного перегляду, справа розглядається в порядку письмового провадження.
7. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню  з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Могилів-Подільською окружною прокуратурою встановлено, що рішенням Ямпільської міської ради від 16.12.2022 «Про бюджет Ямпільської територіальної громади на 2023 рік» визначено пільги при оплаті за харчування дітей в розмірі 100%: дітям з сімей, в яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї не перевищує рівень забезпечення прожиткового мінімуму; дітям з сімей учасника АТО та ООС; дітям-інвалідам; дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування; дітям, які виховуються в сім`ях під опікою; дітям працівників внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків; дітям, батьки яких призвані на військову службу у зв`язку із захистом суверенітету України; інші пільгові категорії при пред`явленні відповідних документів про пільги.
Однак відповідачем не забезпечено безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, дітей постраждалих внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в інклюзивних класах та не встановлено 50 % знижки для харчування дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях та відвідують освітні заклади на території Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району Вінницької області.
9. Вважаючи протиправною бездіяльність Ямпільської міської ради, прокурор  звернувся до суду з цим  позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
10. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Ямпільської громади, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
Суди послалися на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24.01.2023  у справі № 120/6653/21-а, від 26.04.2023 у справі № 480/3318/21, від 04.02.2019 у справі №    812/464/18 та від 21.08.2019 у справі № 540/750/19.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. У касаційній скарзі прокурор покликається на наявність у нього права звернення до суду з огляду на те, що інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси, тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави.
Посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про дошкільну освіту» щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням. Відповідно положень ст. 35 Закону Україну «Про дошкільну освіту» пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Покликається на те, що суть спору у цій справі зводиться не до порушення конкретного права окремої особи, а стосується триваючих порушень прав дітей.
Скаржник посилається на позиції Верховного Суду, викладені у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 822/3692/17, від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 05.11.2019 у справі №804/4585/18, від 11.08.2020 у справі №810/2903/18, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 29.11.2022 у справі №240/401/19, від 27.03.2023 у справі №340/2019/22 та від 29.03.2023 у справі №460/2459/22.Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно. 
Вказує, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18. 
Вказує на підстави для відступу від висновків, викладених Верховним Судом у постанові від 24.01.2023 у справі № 120/6653/21 та від 26.04.2023 у справі №  480/3318/21, оскільки у справі, що розглядається прокурор подав позов в інтересах особливої категорії дітей, яким держава гарантувала підвищені гарантії соціального захисту і права яких порушено відповідачем.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
13. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
14. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт  3 мотивувальної частини).
15. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
16. Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18.
17. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
18. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для  відступу від яких колегія суддів не вбачає.
19. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
20. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі № 910/5201/19.
21. Стосовно  питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави,  аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
22. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
23. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
24. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
25. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
26. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
27. Звертаючись до суду з цією позовною заявою, прокурор послався на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про дошкільну освіту», Закону України «Про освіту» щодо безкоштовного та пільгового забезпечення дітей харчуванням.
28. Згідно із абз. 3, 4 частини п`ятої  статті 35 Закону Україну «Про дошкільну освіту» від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.
Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади забезпечують безкоштовним харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з інвалідністю, дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», які навчаються у державних і комунальних закладах дошкільної освіти.
29. За приписами статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» закріплені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють.
30. Так, пунктом 4 частини першої статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
31. Верховний Суд розглядав подібну справу № 120/6653/21-а та дійшов висновку, що у спірних правовідносинах йдеться про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території певної територіальної громади, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
32. Схожі висновки висловлені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23, що стосувалася питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
33. Судова палата у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними  навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
34. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на  захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).  
35. При цьому, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.
34. Відтак, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства  щодо обґрунтування наявності  підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
35. Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.
36. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
37. Враховуючи результат касаційного перегляду, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС  України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 20.10.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2023 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                             А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                              С.Г. Стеценко

                                                                                            Л.В. Тацій