ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року 
м. Київ
справа № 640/3541/21
адміністративне провадження № К/990/30260/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року (колегія у складі суддів Єгорової Н.М., Федотова І.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» (Національна асоціація адвокатів України) в особі Ради адвокатів України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради адвокатів міста Києва, Ради адвокатів Вінницької області, Ради адвокатів Волинської області, Ради адвокатів Дніпропетровської області, Ради адвокатів Донецької області, Ради адвокатів Житомирської області, Ради адвокатів Закарпатської області, Ради адвокатів Запорізької області, Ради адвокатів Івано-Франківської області, Ради адвокатів Київської області, Ради адвокатів Кіровоградської області, Ради адвокатів Луганської області, Ради адвокатів Львівської області, Ради адвокатів Миколаївської області, Ради адвокатів Одеської області, Ради адвокатів Полтавської області, Ради адвокатів Рівненської області, Ради адвокатів Сумської області, Ради адвокатів Тернопільської області, Ради адвокатів Харківської області, Ради адвокатів Херсонської області, Ради адвокатів Хмельницької області, Ради адвокатів Черкаської області, Ради адвокатів Чернівецької області, Ради адвокатів Чернігівської області, про визнання протиправним і скасування Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затверджений рішеннями Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26, від 06 квітня 2013 року №111, від 01 червня 2013 року №149, від 27 липня 2013 року №184, від 27 вересня 2013 року №220, від 04-05 липня 2014 року №76, від 26 лютого 2016 року №66, від 23 квітня 2016 року №117, від 08 квітня 2017 року №64, від 05 серпня 2017 року №187, від 22 вересня 2017 року №190, від 02 червня 2018 року №93, від 25 липня 2018 року №109, від 13 грудня 2018 року №218, від 14 грудня 2018 року №228, від 14 лютого 2019 року №20, від 21 вересня 2020 року №83 (далі - Порядок).
Звертаючись до суду із цим позовом в порядку, передбаченому статтями 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позивач мотивував свої вимоги тим, що розцінює оспорюваний Порядок (з урахуванням внесених до нього змін) як регуляторний акт, до якого має бути застосовано процедуру, передбачену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім цього, вважає, що спірний Порядок має статус також і нормативно-правового акта. На переконання позивача, згаданий Порядок було прийнято з порушенням статей 5, 6, 7, 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», його положення містять норми дискримінаційного характеру та суперечать законам України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
Заяв про зміну предмета чи підстав позову в порядку, визначеному статтею 47 КАС України, позивач до суду не подавав. Суд першої інстанції питання про це не вирішував.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Місцевий адміністративний суд мотивував свої висновки тим, що оспорюваний Порядок є нормативно-правовим актом у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України. Водночас зазначив, що Рада адвокатів України як видавник цього акту не підпадає під визначення регуляторного органу в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та не віднесена до кола суб`єктів, акти яких підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року №493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів», ба більше, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачає такого обов`язку. Сам Порядок не володіє сукупністю всіх необхідних ознак, притаманних регуляторним актам. Із цих міркувань суд критично оцінив доводи позивача про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного Порядку вимог названих нормативно-правових актів.
Відхиляючи доводи позивача про протиправність пункту 4.17 Порядку, суд першої інстанції керувався тим, що, оспорюючи цей пункт у межах розглядуваної справи, ОСОБА_1 фактично ставить перед судом питання здійснення судового контролю за виконанням судового рішення у справі №826/16854/14, що перебуває поза межами повноважень суду під час розгляду цієї адміністративної справи.
Стосовно тверджень позивача про невідповідність пункту 3.1.6 Порядку пункту 6 частини другої статті 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», суд першої інстанції зауважив, що зазначений Закон визначає обов`язок адвоката підвищувати свій професійний рівень та виконувати рішення органів адвокатського самоврядування, зокрема в частин сплати щорічних внесків на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування, тому внесення до Єдиного реєстру адвокатів України (далі - ЄРАУ) інформації про сплату відповідно до вимог цього Закону адвокатом внесків та про підвищення ним кваліфікації, не суперечить вимогам пункту 6 частини другої статті 17 згаданого Закону.
Відповідаючи на доводи позивача про незаконність пункту 3.1.5 Порядку, суд дійшов висновку, що встановлення обов`язкового зазначення в ЄРАУ інформації про зупинення та поновлення права на заняття адвокатською діяльністю в хронологічній послідовності передбачено пунктом 5 частини другої статті 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», тому не суперечить їй. Суд вважав, що внесення до ЄРАУ інформації, що стосується притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, є об`єктивно необхідним для вирішення в майбутньому можливих питань про повторне притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, зокрема з підстав повторного протягом року вчинення дисциплінарного проступку, що свідчить про обґрунтованість, розсудливість та пропорційність рішення про затвердження такої норми в пункті 3.1.5 Порядку.
Відхиляючи доводи позивача про невідповідність пунктів 3.6 та 3.7 Порядку вимогам статті 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», суд першої інстанції виходив з того, що частина шоста указаної статті, яка визначає повноваження Ради адвокатів України щодо затвердження Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, надає відповідачу дискреційні повноваження щодо визначення в цьому Порядку випадків коли відомості про адвокатів не підлягають внесенню до ЄРАУ, а також дій посадових осіб органів самоврядування адвокатури щодо вилучення таких відомостей у випадку встановлення фактів про їх внесення до ЄРАУ та повідомлення про такі факти до дисциплінарного органу для прийняття відповідного рішення. За висновком суду, зазначені пункти Порядку не суперечать статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), при цьому, суд урахував, що у справах №826/1765/18 та №640/2600/19, на які послався позивач, таких обставин не встановлено.
Стосовно доводів позивача про те, що пункт 4.6.5 Порядку суперечить статті 2 Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання» і статті 4 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», суд першої інстанції зауважив, що факт видачі чи невидачі адвокату трансферного витягу жодним чином не перешкоджає позивачу в реалізації наданого йому Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», зокрема статтею 2 цього Закону, права на свободу пересування та вільного вибору місця проживання, оскільки стосується питань внесення до ЄРАУ запису про зміну адреси його робочого місця з одного регіону на інший. Не вбачав суд і порушення визначених статтею 4 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» принципів та засад адвокатської діяльності.
У частині посилань позивача на незаконність пункту 4.6.6 Порядку, суд зауважив, що ОСОБА_1 не надав доказів застосування до нього положення цього пункту, а саме доказів порушення дисциплінарного провадження проти позивача і його звернення за отриманням трансферного витягу.
Суд критично оцінив твердження позивача про дискримінаційний характер оскаржуваного Порядку, оскільки позивач не обґрунтував, в чому саме це виражається, водночас під час розгляду справи суд таких обставин не встановив.
Суд також відхилив доводи позивача про невідповідність оскаржуваного Порядку вимогам Закону України «Про публічні електронні реєстри» та зазначив, що з урахуванням часу прийняття цього Закону - 18 листопада 2021 року, його положення не регулюють правовідносин, пов`язаних з веденням ЄРАУ, з метою правового регулювання яких відповідач затвердив указаний Порядок.
Суд апеляційної інстанції, переглянувши рішення місцевого адміністративного суду, повною мірою погодився з його висновками.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року і направити справу на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи наявність підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указав на неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у справах №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 стосовно того, що при виконанні вимог, встановлених статтею 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», відповідач не має дискреційних повноважень, оскільки цей Закон не допускає жодних варіантів дій/рішень, крім відображення інформації про адвокатів в ЄРАУ. Скаржник також зазначив, що у справах №826/2079/18, №826/10717/18 та №826/1765/18 Верховний Суд навів висновок, що однією із законодавчих вимог, яка забезпечує реалізацію адвокатом його повноважень є включення про нього інформації до ЄРАУ та її відображення на офіційному веб-сайті Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» (www.unba.org.ua), а невключення чи невідображення цієї інформації є перешкодою для здійснення адвокатом його діяльності. Крім цього, у Законі України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не встановлено випадків, в яких відповідач звільняється від обов`язку оприлюднення інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України. Скаржник переконаний, що у наведених справах Верховний Суд відповів на аргумент відповідача щодо наявності у нього права невключення, невідображення інформації про адвоката в ЄРАУ, указавши, що такого права відповідач не має.
Стосовно підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах та потребу такого висновку щодо меж повноважень відповідача у прийняті правових актів, а саме у системному зв`язку положень статей 57, 43, 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» стосовно того, що акти відповідача можуть бути джерелом права в розумінні статті 7 КАС України, якщо вони не містять положень, які є втручанням в адвокатську діяльність, компетенцію органів публічної влади, або іншим чином не звужують гарантії Держави, встановлені Конституцією і законами України.
Позиція інших учасників справи
У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 та залишити оспорювані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Відповідач вважає недоведеною наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки правовідносини у справах №826/2079/18, №826/10717/18, №826/1765/18, №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 не є подібними до правовідносин у цій справі. До того ж, у справах №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 не здійснювався касаційний перегляд судових рішень. У частині доводів скаржника про наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач вважає, що наведені позивачем аргументи не відповідають змісту цієї правової норми, зокрема, скаржник не визначає щодо конкретно якої саме норми права, відсутній висновок Верховного Суду.
Відповідач переконаний, що доводи скаржника за своїм змістом зводяться до незгоди з наданою судами оцінкою зібраних у справі доказів та встановлених на їх підставі обставин, спрямовані на переоцінку цих доказів і обставин у тому контексті, який на думку заявника свідчить про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог. Проте, такі аргументи належним чином перевірені судами попередніх інстанцій та спростовані під час розгляду справи з урахуванням встановлених конкретних обставин. Відповідач вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних рішень, а наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків, викладених в цих рішеннях, тому касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Також відзив на касаційну скаргу надійшов від Міністерства юстиції України. Представник третьої особи також просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Наведені у відзиві мотиви загалом зводяться до обґрунтованості зроблених судами висновків та відсутності правових підстав для скасування оспорюваних рішень.
Рух касаційної скарги
04 вересня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у цій справі.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2023 року касаційну скаргу позивача залишено без руху, а скаржникові встановлено десятиденний строк для усунення зазначених в ухвалі недоліків шляхом подання заяви про поновлення строку на касаційне оскарження та належних доказів для його поновлення.
Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2023 року визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішень судів попередніх інстанцій у цій справі, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою ним касаційною скаргою. Витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/3541/21.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/3541/21.
Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2024 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі рішення Ради адвокатів міста Києва від 09 червня 2016 року №50 ОСОБА_1 видано свідоцтво про право на здійснення адвокатської діяльності від 30 червня 2016 року серії КВ №005777.
Рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26 затверджено Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України.
Рішеннями Ради адвокатів України від 06 квітня 2013 року №111, від 01 червня 2013 року №149, від 27 липня 2013 року №184, від 27 вересня 2013 року №220, від 04-05 липня 2014 року №76, від 26 лютого 2016 року №66, від 23 квітня 2016 року №117, від 08 квітня 2017 року №64, від 05 серпня 2017 року №187, від 22 вересня 2017 року №190, від 02 червня 2018 року №93, від 25 липня 2018 року №109, від 13 грудня 2018 №218, від 14 грудня 2018 року №228, від 14 лютого 2019 року №20, від 21 вересня 2020 року №83 до цього Порядку вносилися зміни та доповнення.
У період з 30 червня 2016 року до 02 вересня 2021 року позивач здійснював адвокатську діяльність і інформація про нього як адвоката вносилася до ЄРАУ.
Судами встановлено, що відповідно до інформації з ЄРАУ позивачеві припинено право на заняття адвокатською діяльністю згідно з пунктом 5 частини першої статті 32 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» з 02 вересня 2021 року на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва від 02 вересня 2021 року №585.
Судами не встановлено обставин скасування зазначеного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва від 02 вересня 2021 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування. 
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частиною третьою статті 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Частиною першою статті 43 цього Закону передбачено, що адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об`єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.
Згідно з пунктом 4 частини четвертої статті 55 названого Закону Рада адвокатів України, зокрема: здійснює організаційне, методичне, інформаційне забезпечення ведення ЄРАУ, здійснює контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України та надання витягів з нього.
За правилами статті 17 цього ж Закону Рада адвокатів України забезпечує ведення ЄРАУ з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України, адвокатів іноземних держав, які відповідно до цього Закону набули права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, про обрані адвокатами організаційні форми адвокатської діяльності. Внесення відомостей до ЄРАУ здійснюється радами адвокатів регіонів та Радою адвокатів України.
До ЄРАУ вносяться такі відомості: 1) прізвище, ім`я та по батькові адвоката; 2) номер і дата видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, номер і дата прийняття рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю (номер і дата прийняття рішення про включення адвоката іноземної держави до Єдиного реєстру адвокатів України); 3) найменування і місцезнаходження організаційної форми адвокатської діяльності, номери засобів зв`язку; 4) адреса робочого місця адвоката, номери засобів зв`язку; 5) інформація про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 6) інші відомості, передбачені цим Законом.
Адресою робочого місця адвоката є місцезнаходження обраної адвокатом організаційної форми адвокатської діяльності або адреса фактичного місця здійснення адвокатської діяльності, якщо вона є відмінною від місцезнаходження обраної адвокатом організаційної форми адвокатської діяльності. У разі наявності декількох адрес робочих місць адвоката до Єдиного реєстру адвокатів України вноситься лише одна адреса робочого місця адвоката.
Адвокат протягом трьох днів з дня зміни відомостей про себе, що внесені або підлягають внесенню до ЄРАУ, письмово повідомляє про такі зміни раду адвокатів регіону за адресою свого робочого місця, крім випадків, якщо ці зміни вносяться на підставі рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
Інформація, внесена до ЄРАУ, є відкритою на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України. Рада адвокатів України і відповідні ради адвокатів регіонів надають витяги з ЄРАУ за зверненням адвоката або іншої особи.
Відомості, що підлягають внесенню до ЄРАУ, включаються до нього не пізніше дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону відповідної інформації, крім випадків, установлених цим Законом.
Порядок ведення ЄРАУ затверджується Радою адвокатів України.
З метою ведення ЄРАУ дозволяється обробка персональних даних фізичних осіб відповідно до законодавства з питань захисту персональних даних.
Відповідно до частини шостої статті 17 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26 затверджено оспорюваний позивачем Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, з подальшими змінами.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Касаційне провадження за скаргою позивача на рішення судів першої та апеляційної інстанції відкрито з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зокрема, з огляду на неврахування судами, за словами скаржника, висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах в справах №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21, №826/2079/18, №826/10717/18 та №826/1765/18, а також відсутність як стверджував скаржник висновку Верховного Суду щодо питання меж повноважень відповідача у прийняті правових актів, а саме у системному зв`язку положень статей 57, 43, 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» стосовно того, що акти відповідача можуть бути джерелом права в розумінні статті 7 КАС України, якщо вони не містять положень, які є втручанням в адвокатську діяльність, компетенцію органів публічної влади, або іншим чином не звужують гарантії Держави, встановлені Конституцією і законами України.
Надаючи оцінку доводам скаржника, у межах в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів керується таким.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У цьому контексті Верховний Суд зауважує, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Обов`язковим є наявність та взаємозв`язок усіх чотирьох умов.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 у справі №910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/7 та пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі №910/24257/16).
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 у справі №757/31606/15-ц).
У пункті 39 постанови від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 (провадження №14 166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши, що на предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Водночас, колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Оцінюючи доводи скаржника у цій частині, колегія суддів зазначає, що станом на час звернення ОСОБА_1 з касаційною скаргою у цій справі (№640/3541/21) Верховний Суд не переглядав по суті судових рішень у справах №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21, не ухвалював постанов за наслідками такого перегляду, а отже, не викладав висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, неврахування апеляційним судом яких можна було б розглядати як підставу касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У постанові Верховного Суду від 02 червня 2020 року у справі №826/10717/18 предметом спору були протиправні дії Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України щодо вилучення з відкритого доступу публічної інформації про адвоката з ЄРАУ та зобов`язання відповідача відновити для публічного доступу відомості про адвоката в ЄРАУ, шляхом їх відображення у відкритому доступі на офіційному веб-сайті Національної асоціації України.
У постанові Верховного Суду від 10 вересня 2020 року у справі №826/2079/18 позивач-адвокат оскаржував бездіяльність розпорядника публічної інформації Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України щодо не оприлюднення та невнесення до ЄРАУ публічної інформації у формі відкритих даних та відомостей стосовно адвоката та просив зобов`язати відповідача внести до ЄРАУ публічну інформацію у формі відкритих даних та відомостей стосовно позивача для відображення та оприлюднення для загального доступу на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України (http://erau.unba.org.ua/).
У постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі №826/1765/18 спірні правовідносини зумовлені оскарженням позивачем-адвокатом дій Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» щодо навмисного, за словами позивача, приховування та знищення з набору відкритих даних у вигляді ЄРАУ, розміщеному на веб-порталі www.unba.org.ua, публічної інформації щодо позивача як адвоката. Також позивач ставив питання про зобов`язання відповідача відновити для публічного доступу відомості про адвоката в ЄРАУ, зокрема шляхом надання відкритого доступу до них користувачам офіційного веб-сайту Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» (www.unba.org.ua).
Отже, у жодній з наведених скаржником справ спірні правовідносини не є подібними до тих, що склалися в цій справі, де предметом оскарження є Порядок як нормативно-правовий акт, тому колегія суддів відхиляє посилання скаржника на незастосування судами при розгляді цієї справи висновків Верховного Суду, викладених у наведених постановах, з огляду на їх нерелевентність справі, яка переглядається.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Верховний Суд наголошує на тому, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися.
Зазначена скаржником норма права, щодо правильного застосування якої відсутній висновок Верховного Суду, повинна врегульовувати спірні правовідносини, а питання щодо її застосування ставилося перед судами попередніх інстанції в межах підстав позову (наприклад, з точки зору порушення її відповідачем), але суди таким підставам позову не надали оцінки у судових рішеннях, - що може бути визнано як допущення судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права, або надали, як на думку скаржника, неправильно.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначив про необхідність правового висновку Верховного Суду щодо меж повноважень відповідача у прийняті правових актів, а саме у системному зв`язку положень статей 57, 43, 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» стосовно того, що акти відповідача можуть бути джерелом права в розумінні статті 7 КАС України, якщо вони не містять положень, які є втручанням в адвокатську діяльність, компетенцію органів публічної влади, або іншим чином не звужують гарантії Держави, встановлені Конституцією і законами України.
Разом із цим, стаття 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначає перелік гарантій адвокатської діяльності, стаття 43 - засади адвокатського самоврядування, а саме, що воно ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката і що брати участь у роботі органів адвокатського самоврядування та бути обраними до їх складу можуть лише адвокати України; стаття 57 - обов`язковість рішень органів адвокатського самоврядування, зокрема, унормовано, що рішення з`їзду адвокатів України та Ради адвокатів України є обов`язковими до виконання всіма адвокатами; рішення конференцій та рад адвокатів регіонів є обов`язковими до виконання адвокатами, адреса робочого місця яких знаходиться у відповідному регіоні та відомості про яких включено до ЄРАУ; визначено порядок набрання чинності рішеннями органів адвокатського самоврядування - такі набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інший строк не передбачений рішеннями. Стаття 7 КАС України визначає перелік джерел права, які застосовуються судом.
Отже, норми права, на які посилається скаржник в обґрунтування підстав касаційного оскарження, носять загальний характер, є зрозумілими та не допускають неоднозначного їх тлумачення, в той час як касаційна скарга не містить аргументів їх неправильного застосування та підстав для формування такого висновку (усунення колізії, визначення пріоритету між нормами, тлумачення норми тощо).
Вказані норми самі собою не впливають на вирішення цього спору і не потребують висновку Верховного Суду як самостійні норми, за обставин, установлених судами у цій справі.
До того ж, позов не містить підстав оскарження Порядку з мотивів порушенням відповідачем меж його повноважень при прийнятті цього акту в контексті статей 23, 43, 57 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Заяв про зміну предмета чи підстав позову в порядку, визначеному статтею 47 КАС України, позивач до суду не подавав. Суд першої інстанції питання про це не вирішував. За своєю суттю, наведені скаржником мотиви у цій частині є зміною підстав позову, що в силу частини четвертої статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не допускається.
З огляду на викладене, колегія суддів відхиляє доводи скаржника, якими він обґрунтовував наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 341 КАС України.
Судова колегія також враховує, що на час перегляду справи судом апеляційної та касаційної інстанції, оскаржуваний Порядок втратив чинність.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Визначення нормативно-правового акту міститься у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України та означає акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади, регламентовано положеннями статті 264 КАС України.
Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Згідно із частиною другою статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Відповідно до пункту 2 рішення Ради адвокатів України від 22 серпня 2022 року №74 «Про затвердження Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України в новій редакції» визнано таким, що втратив чинність з 01 січня 2023 року, оскаржуваний у цій справі Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затверджений рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26, з наступними змінами та доповненнями.
Отже, на час звернення позивача до суду в порядку, передбаченому статтями 264, 265 КАС України, та ухвалення судом першої інстанції рішення, оспорюваний Порядок був чинним і суд не мав підстав стверджувати про неприйнятність позовної заяви. Однак, на час перегляду справи апеляційним судом, коли рішення суду першої інстанції ще не набрало законної сили, оскаржуваний Порядок втратив чинність. З моменту втрати таким актом чинності суд, з огляду на зміст положень статей 264, 265 КАС України, не може повторно визнати цей же акт нечинним. Подібні за змістом висновки викладено в постановах Верховного Суду від 09 листопада 2022 року у справі №640/10978/19 та від 20 червня 2023 року у справі №640/2412/20.
Іншими словами, суд не може задовольнити позов за відсутності предмета спору. При цьому, оскільки звернення до суду ініційовано в порядку, передбаченому статтею 264 КАС України, то незалежно від способу, у який було сформульовано позовні вимоги, процесуальний Закон чітко встановлює які рішення може ухвалити суд за наслідками оскарження нормативно-правового акта (частина дев`ята статті 264 КАС України), а також момент втрати таким актом чинності на підстав судового рішення (частина друга статті 265 КАС України). Водночас рішення Ради адвокатів України від 22 серпня 2022 року №74 не є предметом спору у цій справі.
У касаційній скарзі позивач ставить питання про скасування судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції, однак, за наведених обставин, ані касаційний перегляд цієї справи, ані новий її розгляд апеляційним судом не може мати наслідком повторне визнання нечинним оспорюваного Порядку ураховуючи втрату ним чинності, тобто відсутність предмету спору. Крім цього, суд касаційної інстанції зауважує, що скаржник не обґрунтовував підстав касаційного оскарження положеннями пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначив, що суди попередніх інстанцій у своїх рішеннях дійшли висновку про те, що оскаржуваний Порядок (з урахуванням внесених до нього змін) є нормативно-правовим актом, прийнятим відповідачем, який як орган адвокатського самоврядування наділений необмеженою дискрецією нормотворення, у зв`язку із чим на оскаржуваний акт не розповсюджуються законодавчі вимоги щодо правової експертизи та порядку реєстрації нормативно-правових актів; суди також дійшли висновку про відсутність державного органу, який би міг здійснювати контроль за якістю нормативно-правових актів відповідача; із зазначених підстав суди відмовили позивачу у перевірці положень Порядку нормам законів, що регулюють спірні правовідносини та на відповідність статті 2 КАС України.
Переглянувши оспорювані судові рішення, судова колегія має підстави вважати, що такі доводи скаржника ґрунтуються на його суто суб`єктивному сприйнятті та довільній інтерпретації висновків судів попередніх інстанцій, що не відповідає ані суті, ані змісту наведених ними висновків.
Колегія суддів також критично оцінює доводи скаржника про те, що у цій справі аргументи і вимоги позивача суди фактично не розглянули, оскільки, з огляду на зміст оскаржуваних судових рішень, варто констатувати, що місцевий та апеляційний адміністративні суди надали оцінку всім ключовим аргументам позивача та детально висвітлили мотиви, покладені в основу їх рішень.
В решті, наведені у касаційній скарзі аргументи, зокрема щодо незазначення в судових актах норм матеріального права, на підставі яких судами вирішено спір, невказання мотивів незастосування норм права, які просив застосувати позивач та відсутність оцінки відповідності оскаржуваного акта статті 2 КАС України, не дослідження наданих позивачем доказів тощо, мають суто формальний характер, є загальними, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції та зумовлені виключно незгодою з їх правовою позицією щодо оцінки обставин цієї справи, встановлених під час її розгляду.
Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, Верховний Суд не виявив правових підстав для висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права і, як наслідок, для скасування оспорюваних судових актів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк
Л.О. Єресько 
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду