ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В.
у справі № 990/338/23 (провадження № 11-25заі24)
за позовом Свято-Успенської Києво-Печерської лаври (чоловічий монастир) Української православної церкви до Президента України ОСОБА_1 про визнання протиправним і нечинним указу Президента України в частині
за апеляційною скаргою Свято-Успенської Києво-Печерської лаври (чоловічий монастир) Української православної церкви на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 січня 2024 року (судді  Смокович М. І. , Губська О. А. , Загороднюк А. Г., Мартинюк Н. М., Мацедонська В. Е. )
Рух справи
У грудні 2023 року Свято-Успенська Києво-Печерська лавра (чоловічий монастир) Української православної церкви (далі - позивач) звернуласядо Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України ОСОБА_1 , у якому просила визнати протиправнимі скасувати Указ Президента України від 01 грудня 2022 року № 820/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 820/2022)в частині введення в дію пунктів 1, 2, 3 згаданого в цьому Указі рішення.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2024 року позовну заяву повернув особі, яка її подала, на підставі частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд першої інстанції виходив з того, що немає підстав для поновлення строку в цій справі, а зазначені в заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду від 29 грудня 2023 року причини не є поважними.
Не погодившись із цим судовим рішенням, представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання щодо можливості відкриття провадження.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 18 квітня 2024 року апеляційну скаргу Свято-Успенської Києво-Печерської лаври (чоловічий монастир) Української православної церкви, в інтересах якої діє адвокат Чекман Микита Петрович, задовольнила. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 січня 2024 року скасувала. Справу № 990/338/23 направила для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі визначальним є встановлення того, чи стосується оскаржуваний Указ № 820/2022 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду із цим позовом, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, що звернулась до суду з позовом, визначити день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо.
Поза увагою суду першої інстанції залишились обставини щодо виникнення в позивача прав чи обов`язків у зв`язку з виданням спірного Указу, а також не з`ясовано, чи впливає цей Указ на права чи свободи позивача, з порушенням яких він пов`язує наявність у нього права на звернення до суду із цим адміністративним позовом. Установлення цих обставин є важливим при вирішенні питання про відкриття провадження у справі.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів не ґрунтується на нормах процесуального права.
Однак з таким висновком не погоджуємось, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо в цій частині окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначені у статті 266 КАС України.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України вказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина  друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є законність Указу № 820/2022 в частині введення в дію пунктів 1, 2, 3 рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржуваний Указ № 820/2022 є актом індивідуальної дії.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. 
Вважаємо, що висновки Великої Палати про те, що поза увагою суду першої інстанції залишились обставини щодо виникнення в позивача прав чи обов`язків у зв`язку з виданням спірного Указу, а також що не з`ясовано, чи впливає цей Указ на права чи свободи позивача, є передчасними, оскільки в цьому випадку за обставин, викладених у позовній заяві та її обґрунтуванні, встановити, чи порушені оскаржуваним Указом № 820/2022 права та інтереси позивача, можна лише після відкриття провадження в адміністративній справі.
А тому вважаємо, що суд першої інстанції дотримався вимог норм процесуального права, залишивши позовну заяву без руху та в подальшому повернувши її позивачу відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів.
Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною другою статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Перебіг строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У справі встановлено, що Указом № 820/2022 введено в дію рішення РНБО від 01 грудня 2022 року «Про окремі аспекти діяльності релігійних організацій в Україні і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Оскільки спірний Указ є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
Натомість представник позивача звернувся до Верховного Суду з позовом про оскарження Указу № 820/2022 лише 18 грудня 2023 року, тобто з пропуском зазначеного вище строку.
Як убачається із позовної заяви, заяви про поновлення строку звернення до суду та апеляційної скарги, представник позивача, обґрунтовуючи причини пропуску строку звернення до суду із цим позовом, зазначає, що, зокрема, про порушення, які були допущені, на його думку, під час видання Указу № 820/2022, стало відомо тільки 01 грудня 2023 року - після отримання відповіді на адвокатський запит.
Частинами другою та третьою статті 122 КАС України чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, оскаржуваний Указ № 820/2022 опублікований у газеті «Урядовий кур`єр» від 06 грудня 2022 року № 258.
Представник позивача в позовній заяві зазначає, що 10 березня 2023 року Національний заповідник «Києво-Печерська лавра» звернувся до Свято-Успенської Києво-Печерської лаври (чоловічий монастир) Української православної церкви з листом (попередженням) № 04-24/222, у якому, посилаючись на висновки Міжвідомчої робочої групи та лист Міністерства культури та інформаційної політики України від 09 березня 2023 року № 06/34/2234/23, а також керуючись пунктом 8.1 договору про безоплатне користування релігійною організацією культовими будівлями та іншим майном, що є державною власністю, від 19 липня 2013 року (далі - Договір), попередив позивача про розірвання Договору з 29 березня 2023 року.
При цьому Національний заповідник «Києво-Печерська лавра» у зазначеному вище листі посилався не лише на висновки Міжвідомчої робочої групи та лист Міністерства культури та інформаційної політики України від 09 березня 2023 року № 06/34/2234/23, а й на Указ № 820/2022. Зазначене свідчить про те, що позивач 10 березня 2023 року був обізнаний або повинен був дізнатися про наявність Указу № 820/2022.
Отже, суд першої інстанції правильно зауважив, що з адвокатського запиту представника позивача від 18 жовтня 2023 року вих. № 2023/10/18-2 вбачається, що останньому був відомий зміст Указу № 820/2022 (з-поміж інших ті його положення, які він оспорює) до отримання відповіді з Офісу Президента України від 01 грудня 2023 року.
Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що шестимісячний строк обчислюється «з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів» (частина друга статті 122 КАС України), а не тоді, коли їй стали відомі додаткові аргументи (зокрема, на думку представника позивача, порушення процедури прийняття) для оскарження Указу № 820/2022, як у цьому намагається переконати представник позивача. Аргументація представника позивача про дотримання строку звернення із цим позовом до адміністративного суду є безпідставною, позаяк ґрунтується на надуманих причинах про те, коли позивач дізнався про порушення своїх прав, які переконують суд лише в тому, що насправді не існувало об`єктивних обставин, які могли завадити позивачеві та його представнику оспорити Указ № 820/2022 в порядку адміністративного судочинства в межах установленого для цього шестимісячного строку, якщо вони вважали, що цей акт Президента України дійсно порушує їхні законні права та інтереси.
Ураховуючи наведене вище, вважаємо правильними висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що позовна заява у цій справі підлягала залишенню без руху з подальшим її поверненням позивачу у зв`язку з не усуненням її недоліків.
Таким чином, на нашу думку, в задоволенні апеляційної скарги необхідно було відмовити, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 січня 2024 року залишити без змін.
 
Судді:                                                                                                            І. В. Желєзний
                                                                                                                       І. М. Гриців
                                                                                                                             Ж. М. Єленіна
                                                                                                                             Л. Ю. Кишакевич
                                                                                                                             В. В. Король
                                                                                                                             О. В. Кривенда