ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2024 року 
м. Київ
справа № 380/12015/20
адміністративне провадження № К/990/6507/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 (головуючий суддя: Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Ільчишин Н.В.) у справі № 380/12015/20 за позовом Державної екологічної інспекції України до Львівської обласної держаної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 ; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2020 року Державна екологічна інспекція України (далі - Держекоінспекція України або позивач) звернулася до суду з позовом до Львівської обласної держаної адміністрації (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 ; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
визнати протиправною бездіяльність Львівської облдержадміністрації в частині невжиття заходів щодо виконання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами, а також зобов`язати відповідача вжити заходи щодо виконання вимог законодавства у сфері поводження з відходами, а саме:
- розробити, подати на затвердження відповідної ради та забезпечити виконання обласної та місцевих екологічних програм поводження з відходами, з врахуванням забезпечення повного циклу операції поводження з відходами, а саме: збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення (перероблення), утилізація, видалення, знешкодження і захоронення відходів (пункт 3 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункт «в» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати та сприяти створенню спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування (пункт «з» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- забезпечити організацію збирання і видалення побутових та інших відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також здійснення роздільного збирання корисних компонентів цих відходів на території Львівській області (пункт «й» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати здійснення контролю за діяльністю місць чи об`єктів, що використовуються для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів та контроль за подальшим використанням відходів з урахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров`я людей і навколишнього природного середовища (пункт «д» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати розроблення та здійснення регіональних і місцевих програм поводження з відходами, а також забезпечити реалізацію загальнодержавних програм (пункт «в» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»), крім того, під час підготовки проектів місцевих бюджетів забезпечити внесення пропозиції щодо залучення коштів, необхідних для здійснення заходів у сфері поводження з відходами, а саме, щодо забезпечення повного циклу операцій поводження з відходами - збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення (перероблення), утилізація, видалення, знешкодження і захоронення відходів (частина третя статті 20 Закону України «Про відходи»);
- забезпечити ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів самостійно або за рішенням уповноважених на те органів (пункт «м» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- у разі отримання звернення (повідомлення) щодо безхазяйних відходів, визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та вжити заходи для визначення власника відходів, а також утворити постійну діючу комісію з питань поводження з безхазяйними відходами відповідно до порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 № 1217 «Про затвердження Порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів» для вирішення питань про подальше поводження з відходами (частина десята статті 12 Закону України «Про відходи»).
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 22.09.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2024 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що проведеною перевіркою встановлено, що на території Львівської області не забезпечено безпечні умови для життя і здоров`я людей, не запроваджено передові технології, технічні рішення, технологічне обладнання, які відповідають природоохоронним та санітарно-гігієнічним вимогам і забезпечують унеможливлення впливу шкідливих факторів на довкілля та здоров`я мешканців. 
Своєю чергою, Львівська ОДА як місцевий орган виконавчої влади, та її посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, натомість невиконання законних вимог органу державного нагляду (контролю) - Держекоінспекції України є неприпустимим та потребує негайного усунення порушень вимог Законів України «Про благоустрій населених пунктів», «Про відходи», «Про місцеві державні адміністрації», які виявлені під час позапланового заходу.
Відповідач позов не визнав. Вважає, що дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не розповсюджуються на спірні правовідносини.
Також відповідач вказує на те, що за інформацією районних державних адміністрацій та міст обласного значення на території Львівської області органами місцевого самоврядування розроблено та прийнято на чергових сесіях місцевих рад Програми поводження з твердими побутовими відходами, Правила благоустрою населених пунктів та в більшості населених пунктів розроблено схеми санітарної очистки населених пунктів.
Розроблені та затвердженні схеми санітарного очищення в більшості населених пунктів Львівської області, а саме: з 1929 населених пунктів наявні 1885 схем санітарного очищення, що складає 97,7 %. Обласною державною адміністрацією здійснюється контроль в частині владних повноважень за діяльністю місць чи об`єктів, що використовуються для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів та контроль за подальшим використанням відходів з врахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров`я людей, а саме шляхом ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації твердих побутових відходів і реєстр місць видалення відходів. Також постійно координується робота органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій щодо забезпечення в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих засмічень/звалищ відходів на території Львівської області. При районних державних адміністраціях створені постійно діючі комісії з питань поводження з безхазяйними відходами у відповідності до статті 12 Закону України «Про відходи» та порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 № 1217. 
Заходами обласної Програми охорони навколишнього природного середовища на 2016-2020 роки, передбачалось забезпечення ефективного використання побутових відходів як енергоресурсу, впровадження роздільного збирання твердих побутових відходів, комплексної переробки і утилізації їх ресурсоцінних компонентів, придбання відповідного обладнання та впровадження новітніх технологій в сфері поводження з відходами, створення нових, реконструкція та модернізація діючих полігонів для захоронення ТПВ, повернення у господарський оборот земель, в тому числі рекультивація полігонів, забезпечення контролю за полігонами, звалищами. Зокрема, обласною державною адміністрацією проведено 70 заходів у сфері поводження з відходами на суму 51 млн 587 тис 889 грн.
На території Львівської області також створено 9 спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення небезпечних відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування, у яких наявні ліцензія на переробку небезпечних відходів.
Також за інформацією інформаційно-ресурсного програмного продукту «Recycle Map» на території Львівської області офіційно розміщений 301 пункт 7 збору вторсировини, яка є другою в Україні після м. Києва та Київської області. За допомогою зазначеної інформаційної платформи будь-хто, як громадянин, так і суб`єкт господарювання може ознайомитися з місцем розташування пунктів вторсировини, які матеріали можна здати на оброблення/утилізацію, контакти та ціну за матеріал.
Крім того, Львівською обласною державною адміністрацією відповідно до владних повноважень, організовано та постійно організовується сприяння та створення спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування.
Львівською обласною державною адміністрацією також забезпечено організацію збирання і видалення побутових та інших відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також здійснення роздільного збирання корисних компонентів цих відходів на території Львівської області, а також розроблено проєкт Регіонального плану управління відходами у Львівській області до 2030 року.
За наведених вище аргументів, відповідач наполягає, що ним в повному обсязі виконуються завдання та реалізуються повноваження, передбачені Законами України «Про місцеві державні адміністрації», «Про відходи».
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 в судових засіданнях позовні вимоги підтримав, надав суду додаткові пояснення та докази, просив позов задовольнити.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації, участі уповноваженого представника в судове засідання не забезпечив.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що впродовж 2020 року від місцевого мешканця   ОСОБА_1 до Держекоінспекції України надійшло 92 звернення щодо розміщення несанкціонованих сміттєзвалищ на території Львівської області (65 звернень), а також з приводу бездіяльності Львівської облдержадміністрації (27 звернень).
З метою перевірки фактів, наведених у цих зверненнях, наказом голови Держекоінспекції України № 306 від 31.08.2020 утворено комісію для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, поводження з відходами Львівської обласної державної адміністрації та місцевих державних адміністрацій, Львівської обласної ради та органів місцевого самоврядування Львівської області, у складі: Акберова А.Е. та Яреми І.Б .
Цій комісії у період з 07.09.2020 по 11.09.2020 було доручено здійснити позаплановий захід державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, поводження з відходами, Львівської обласної державної адміністрації та місцевих державних адміністрацій, Львівської обласної ради та органів місцевого самоврядування Львівської області.
На підставі направлення голови Держекоінспекції України № 24 від 31.08.2020 начальником відділу державного екологічного нагляду (контролю) за поводженням з відходами та небезпечними хімічними речовинами Управління державного екологічного нагляду (контролю) промислового забруднення - старшого державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції України Акберовим А.Е. та заступником начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Державної екологічної інспекції у Львівській області Яремою І.Б. було проведено позапланову перевірку дотримання Львівською ОДА вимог природоохоронного законодавства за адресою: 79008, Львівська обл., м. Львів, вул. Винниченка, 18, у період з 07.09.2020 по 11.09.2020.
Результати проведеної перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства № 4.2-0007 від 11.09.2020.
У висновках Акта перевірки зазначено, що Львівською облдержадміністрацією не забезпечено у повному обсязі виконання повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме:
- на території Львівської області, Львівською ОДА не організовано збирання відходів в повному обсязі, а також не організовано та не вжиті заходи щодо сприяння створенню спеціалізованих підприємств усіх форм власності для оброблення, утилізації та видалення відходів, чим порушено пункт «з» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»;
- Львівською ОДА не розроблені та не затверджені схеми санітарного очищення населених пунктів Львівської області у відповідності до Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 23.03.2017 № 57. Тобто послуги з поводження з побутовими відходами, а саме послуги з вивезення та захоронення побутових відходів, Львівською ОДА здійснені з порушенням правил благоустрою території населених пунктів та без урахування схеми санітарного очищення населених пунктів Львівської області. Зазначене на переконання перевіряючих свідчить про порушення вимог пункт «ж» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»;
- Львівською ОДА не організовано створення полігонів для захоронення відходів, а також здійснення роздільного збирання корисних компонентів цих відходів, чим порушено вимоги пункту «й» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- Львівською ОДА не здійснено контроль за діяльністю місць чи об`єктів, що використовуються для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів та контроль за подальшим використанням відходів з урахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров`я людей і навколишнього природного середовища, чим порушено вимоги пунктів «е», «д» та «п» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи» та пункту 10 статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;
- Львівською ОДА не реалізовано повноваження щодо здійснення контролю за забороною змішування чи захороненням відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, чим порушено вимоги частини шостої статті 33 Закону України «Про відходи».
За результатами перевірки, на підставі пункту «і» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», підпункту 6 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017, старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції України Акберовим А.Е. складено вимогу № 4.2-0008 від 11.09.2020 про усунення Львівською ОДА ряду порушень вимог законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами.
Акт перевірки № 4.2-0007 від 11.09.2020 та вимогу № 4.2-0008 від 11.09.2020 було скеровано на адресу відповідача листом № 4.2-0010 від 11.09.2020.
30.09.2020 Держекоінспекцією отримано листа від Львівської ОДА
№ 5/6-8273/0/2-20/7-31 від 25.09.2020, у якому повідомлено старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції України Акберова А.Е. про проблемні питання, пропозиції та шляхи вирішення.
Враховуючи порушення Львівською ОДА вимог законодавства у сфері поводження з відходами, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірних правовідносинах відсутня бездіяльність Львівської ОДА в частині невжиття заходів щодо виконання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами.
Відповідачем не надано доказів, а судами не встановлено обставин, які б свідчили про невжиття відповідачем чітко встановлених законодавством заходів щодо виконання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами, з посиланням на назви населених пунктів та/або об`єктів поводження з відходами, чи їх місцями.
Своєю чергою суди встановили, що обласною державною адміністрацією проведено 70 заходів у сфері поводження з відходами на суму 51 млн 587 тис 889 грн.
На території Львівської області також створено 9 спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення небезпечних відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування, у яких наявні ліцензія на переробку небезпечних відходів.
Також за інформацією інформаційно-ресурсного програмного продукту «Recycle Map» на території Львівської області офіційно розміщений 301 пункт 7 збору вторсировини, яка є другою в Україні після м. Києва та Київської області. За допомогою зазначеної інформаційної платформи будь-хто, як громадянин, так і суб`єкт господарювання може ознайомитися з місцем розташування пунктів вторсировини, які матеріали можна здати на оброблення/утилізацію, контакти та ціну за матеріал.
Відповідачем також забезпечено організацію збирання і видалення побутових та інших відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, та здійснення роздільного збирання корисних компонентів цих відходів на території Львівської області. На більшості полігонах ТПВ наявні сортувальні лінії, у більшості населених пунктах забезпечено сортування ТПВ на початковій стадії.
На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.11.2017 №820-р «Про схвалення Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року», розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.02.2019 № 117-р «Про затвердження Національного плану управління відходами до 2030 року», обласною державною адміністрацією розроблено проєкт Регіонального плану управління відходами у Львівській області до 2030 року.
За встановлених у справі обставин, суди обох інстанцій констатували, що відповідачем у межах визначених повноважень організовано та постійно організовується сприяння та створення спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач стверджує, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. 
Зазначив, що у межах визначених повноважень здійснив державний нагляд (контроль) за додержанням місцевим органом виконавчої влади вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами, за наслідками якого встановлено ряд порушень у цих сферах.
У розрізі виявлених порушень, скаржник наполягає, що Львівською ОДА не забезпечено здійснення контролю за діяльністю суб`єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами та не виконуються вимоги пунктів «е», «д», та «п» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи», пункту 10 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача. 
Зокрема Львівською ОДА не організовано роботу постійної діючої комісій з виявлення та обліку безхазяйних відходів, не здійснені заходи щодо визначення кількості, складу, властивості, вартості відходів, рівня їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та не вжиті заходи для визначення власника відходів, а також не вирішується питання про подальше поводження з відходами.
За наведених вище доводів, скаржник вважає, що наявні достатні підстави для задоволення позову.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені своєчасно та у належний спосіб.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007   № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
За визначенням, наведеним у статті 1 Закон № 877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг,   допустимого рівня   небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно із частиною шостою статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акту; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Відповідно до частини сьомої статті 7 цього Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Отже, Закон №877-V розмежовує суб`єктів вжиття заходів реагування залежно від виду таких заходів:
1) суд, який вирішує необхідність застосування найсуворіших заходів: повне/часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт;
2)  орган державного нагляду (контролю), який вживає інших заходів задля усунення порушення, складаючи відповідно припис, розпорядження, інший розпорядчий документ.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України від 25.06.1991   № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII).
Завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною (стаття 1 Закону № 1264-XII).
Згідно із приписами частини першої статті 20-2 Закону № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, належить:
здійснення у пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон України перевірки дотримання вимог законодавства про радіаційну безпеку у разі виявлення органом (підрозділом) Державної прикордонної служби України транспортних засобів, вантажів та іншого майна з перевищенням допустимого рівня іонізуючого випромінювання та надання дозволу або заборони на пропуск через державний кордон України транспортних засобів, вантажів та іншого майна за результатами такої перевірки;
обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин;
складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом;
пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
одержання безоплатно в установленому порядку необхідних для виконання покладених на нього завдань інформації, документів і матеріалів від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, фізичних осіб;
надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням;
внесення в установленому порядку до органів державної влади та органів місцевого самоврядування вимог щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища, використання, відтворення та охорони природних ресурсів;
надання центральним органам виконавчої влади, їх територіальним органам, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування приписів щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища.
Додатково частина третя статті 50 Закону № 1264-XII передбачає, що діяльність фізичних та юридичних осіб, що завдає шкоди навколишньому природному середовищу, може бути припинена за рішенням суду.
Отже, коли йдеться про вжиття заходів реагування, законом встановлено вичерпний перелік підстав для звернення контролюючого органу до суду щодо обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин
Водночас у всіх інших випадках позивач без звернення до суду складає обов`язкові до виконання приписи, вимоги, розпорядження щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням.
Такий правовий підхід відповідає вже сформованій позиції Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанова від 15.05.2024 у справі  № 320/4418/21).
У справі, що розглядається Держекоінспекція просила визнати протиправною бездіяльність Львівської облдержадміністрації в частині невжиття заходів щодо виконання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами, а також зобов`язати відповідача вжити заходи щодо виконання вимог законодавства у сфері поводження з відходами, а саме:
- розробити, подати на затвердження відповідної ради та забезпечити виконання обласної та місцевих екологічних програм поводження з відходами, з врахуванням забезпечення повного циклу операції поводження з відходами, а саме: збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення (перероблення), утилізація, видалення, знешкодження і захоронення відходів (пункт 3 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункт «в» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати та сприяти створенню спеціалізованих підприємств усіх форм власності для збирання, оброблення, утилізації та видалення відходів, а також для виготовлення, монтажу та сервісного обслуговування відповідного устаткування (пункт «з» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- забезпечити організацію збирання і видалення побутових та інших відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також здійснення роздільного збирання корисних компонентів цих відходів на території Львівській області (пункт «й» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати здійснення контролю за діяльністю місць чи об`єктів, що використовуються для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів та контроль за подальшим використанням відходів з урахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров`я людей і навколишнього природного середовища (пункт «д» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- організувати розроблення та здійснення регіональних і місцевих програм поводження з відходами, а також забезпечити реалізацію загальнодержавних програм (пункт «в» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»), крім того, під час підготовки проектів місцевих бюджетів забезпечити внесення пропозиції щодо залучення коштів, необхідних для здійснення заходів у сфері поводження з відходами, а саме, щодо забезпечення повного циклу операцій поводження з відходами - збирання, перевезення, зберігання, сортування, оброблення (перероблення), утилізація, видалення, знешкодження і захоронення відходів (частина третя статті 20 Закону України «Про відходи»);
- забезпечити ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів самостійно або за рішенням уповноважених на те органів (пункт «м» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»);
- у разі отримання звернення (повідомлення) щодо безхазяйних відходів, визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та вжити заходи для визначення власника відходів, а також утворити постійну діючу комісію з питань поводження з безхазяйними відходами відповідно до порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 № 1217 «Про затвердження Порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів» для вирішення питань про подальше поводження з відходами (частина десята статті 12 Закону України «Про відходи»).
Отже з огляду на те, що позовні вимоги стосуються зобов`язання відповідача прийняти певні рішення в межах своєї компетенції, вони не можуть бути розглянуті в судовому порядку, адже не підпадають під зазначені вище категорії справ, в яких заходи реагування застосовуються за рішенням суду.
Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно із висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження № 11-70сап18), від 31.01.2019 у справі № 9901/56/19 (провадження № П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження № 11-1455заі18), поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 у справі № 380/12015/20 скасувати.
Провадження у справі № 380/12015/20 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                  С. М. Чиркін
                                                                                           А. А. Єзеров
                                                                                           В. М. Шарапа