ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2024 року 
м. Київ

справа № 320/10145/21
адміністративне провадження № К/990/24440/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 320/10145/21 
за позовом Громадської організації «Стоп корупції» до Ірпінської міської ради Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою Ірпінської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Колеснікової І.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючої судді Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собківа Я.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2021 року Громадська організація «Стоп корупції» (далі - ГО «Стоп корупції», позивач) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ірпінської міської ради (далі - Ірпінська МР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , третя особа), в якому просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення Ірпінської міської ради від 27 липня 2021 року №1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 » (далі - рішення від 27 липня 2021 року №1348-12-VIII).
2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення прийняте ІНФОРМАЦІЯ_1 з численними порушеннями вимог законодавства, зокрема, частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України. Зміна оскаржуваним рішенням цільового призначення земельної ділянки не відповідає вимогам містобудівної документації, з-поміж іншого Генеральному плану м. Ірпінь, в частині функціонального призначення території.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року, позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ірпінської міської ради від 27 липня 2021 року №1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 ».
Стягнуто на користь громадської організації «Стоп корупції» судові витрати в розмірі 2270,00 грн. (дві тисячі двісті сімдесят грн. 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань, призначених для Ірпінської міської ради.
4.          Приймаючи такі рішення, суди дійшли висновку, що зміна цільового призначення земельної ділянки «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01) у межах функціональної зони садибної забудови на земельну ділянку з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03) є недопустимою та суперечить положенням чинного законодавства. 
Ірпінською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення не було враховано положень діючого Генерального плану м. Ірпінь, а також положень законодавства в частині можливості зміни цільового призначення земельної ділянки. 
Така зміна можлива виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією, а саме: Генеральним планом м. Ірпінь, який затверджено пізніше від плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, та який по відношенню до зонінгу є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні.
Суди дійшли висновку про наявність підстав для звернення із цим позовом до суду громадської організації у зв`язку із ініціативою її члена, безпосередньо якого стосується спірне рішення та порушує його права й інтереси.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          08 вересня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Ірпінської МР.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги ГО «Стоп корупції» залишити без задоволення.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. 
Ірпінська МР вважає, що оскаржуване рішення прийнято в порядку реалізації власником земельної ділянки своєї волі на зміну її цільового призначення. Позов фактично є незгодою члена ГО «Стоп корупції» з волею власника земельної ділянки стосовно розпорядження нею.
Спір у цій справі не є публічно-правовим та не може розглядатись в адміністративному судочинстві, оскільки пов`язаний з порушенням цивільних прав позивача та права власності третьої особи, щодо володіння, користування та розпорядження нележного їй майна.
Громадянин ОСОБА_2 , в інтересах якого ГО «Стоп корупції» подала позов до суду, у даній справі, не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки його прийняття не спричинило суттєвого негативного впливу і не завдало йому реальної шкоди. Відсутність права, що підлягає захисту, виключає можливість звернення до суду.
Зміна цільового призначення земельної ділянки здійснювалась за наданим ОСОБА_1 проектом землеустрою щодо її відведення. Зазначений проект відповідав вимогам статей 122, 186, 186-1, Земельного Кодексу України, статті 50 Закону України «Про землеустрій», частині четвертій статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містив усі необхідні складові та погодження, не підлягав обов`язковій державній експертизі. 
Належність земельних ділянок у межах населених пунктів, на які не затверджений детальний план території, до функціональної зони, встановленої до 1 січня 2025 року, визначається відповідно до плану зонування. Саме план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту та є обов`язковим для врахування під час планування забудови міста.  
План зонування території (зонінг) м. Ірпінь, затверджений рішенням Ірпінської міської ради № 3260-45-V від 27 червня 2013 року розроблявся на основі Генерального плану м. Ірпінь, затвердженого рішенням № 2639-39-VI від 20 грудня 2012 року.
Відповідно до Плану зонування території (зонінг) 2013 року територія, де знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:067:0014, віднесена до зони перспективної мішаної забудови середньої поверховості Ж-4п. За містобудівною документацією на зазначених територіях передбачена багатоквартирна забудова.
Ірпінською МР рішенням № 4574-62-VII від 19 грудня 2018  року було оновлено Генеральний план м. Ірпінь 2012 року, відповідно до якого земельна ділянка щодо якої прийнято оскаржуване рішення, розташована у межах території з функціональним призначенням «садибна та котедж на житлова забудова».
Проте, у зв`язку з оновленням Генерального плану м. Ірпінь змін до Плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь 2013 року внесено не було.
Скаржник наполягає, що при розгляді питання про затвердження проекту землеустрою по зміні цільового призначення земельної ділянки, орган місцевого самоврядування врахував відповідність розробленого проекту землеустрою саме плану зонування території, а не Генеральному плану.
Ірпінська МР зазначила, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги висновок Верховного Суду, щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладений у постанові від 26 квітня 2019 року по справі № 826/11046/16.
У цій постанові Верховний суд дійшов висновку, що невідповідність двох актів органу місцевого самоврядування, зокрема, Генплану та плану забудови територій, затверджених рішеннями одного й того ж органу, не може бути підставою для скасування одного з них, за відсутності встановлених актами вищої юридичної сили безпосередніх вказівок про це.
Вважає, що вказаний висновок також підтверджує правомірність застосування Плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь 2013 року при прийнятті спірного рішення.
Крім того Ірпінська МР зауважила, що абзац 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 Планування і забудова території, на який роблять посилання суди попередніх інстанцій, скасований рішенням Окружного адміністративного суду м. Київ від 03 березня 2021 року в межах розгляду справи № 640/17011/20.
6.          За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 вересня 2022 року визначено склад колегії суддів: головуюча суддя Стрелець Т.Г., судді Тацій Л.В., Стеценко С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
12 жовтня 2022 року до Верховного Суду від ГО «Стоп корупції» надійшов відзив на касаційну скаргу. Позивач вважає, що оскаржувані судові рішення відповідають нормам чинного законодавства, а касаційна скарга не підлягає задоволенню.
7.          На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 17 червня 2024 року, у зв`язку із перебуванням судді Тацій Л.В. у відпустці, яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, за допомогою автоматизованої системи документообігу здійснено її заміну на суддю Рибачука А.І .
8.          Верховний Суд ухвалою від 17 червня 2024 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження з 18 червня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що до громадської організації «Стоп корупції» звернувся громадянин ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) із заявою від 12 жовтня 2020 року про прийняття його в члени громадської організації.
Разом із заявою зазначеним громадянином подано до громадської організації «Стоп корупції» звернення, в якому зазначено про те, що ОСОБА_2 стало відомо про наміри власника сусідньої земельної ділянки збудувати багатоквартирний будинок, у зв`язку з чим заявник просив громадську організацію вжити заходи з метою захисту його прав та інтересів.
Громадською організацією «Стоп корупції» направлено до Ірпінської міської ради запит від 20 жовтня 2020 року № 862 про надання інформації щодо можливого будівництва житлового будинку на земельній ділянці кадастровий номер 3210900000:01:067:0014, зокрема, щодо надання дозволу на розробку земельно-технічної документації щодо зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки.
В Листі від 05 листопада 2020 року № 01-13/3307 виконавчий комітет Ірпінської міської ради повідомив позивача про відсутність надходження до Ірпінської міської ради будь-яких заяв щодо надання дозволу на розробку проекту земельно-технічної документації стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3210900000:01:067:0014, а також про відсутність фактів надання Ірпінською міською радою дозволів на розробку земельно-технічної документації щодо зміни цільового призначення вказаної земельної ділянки.
Також, у вказаному листі зазначено, що згідно Генерального плану м. Ірпінь Київської області, затвердженого рішенням Ірпінської міської ради № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року, земельна ділянка по АДРЕСА_1 передбачена для індивідуального житлового будівництва до 4-х поверхів. Відповідно до плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, затвердженого рішенням Ірпінської міської ради № 3260-45-VI від 27 червня 2019 року, територія на якій розташована земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:067:0014, віднесена до зони перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості Ж-4п. До зони відносяться квартали перспективної багатоквартирної житлової забудови. Зона формується на територіях, на яких за містобудівною документацією передбачена багатоквартирна забудова (на сьогодні ділянки мають інший вид використання) або містобудівною документацією передбачені резервні території під такий вид забудови. Зона призначена для розташування багатоквартирних житлових будинків поверховістю від чотирьох до п`яти поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.
Громадською організацією «Стоп корупції» неодноразово направлялись до Ірпінської міської ради інформаційні запити, зокрема, щодо звернень будь-яких осіб із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки кадастровий номер 3210900000:01:067:0014, та прийнятих рішень за результатами таких звернень. Ірпінська міська рада повідомляла позивача про надходження таких звернень та про результати їх розгляду.
Рішенням Ірпінської міської ради від 29 липня 2021 року № 1348-12-VIII «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 », вирішено затвердити громадянину ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності площею 0,2418 га (кадастровий номер 3210900000:01:067:0014), цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку в АДРЕСА_1 (пункт 1 рішення); змінити громадянину ОСОБА_1 цільове призначення земельної ділянки (кадастровий номер 3210900000:01:067:0014) площею 0,2418 га з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код КВЦПЗ - 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код КВЦПЗ - 02.03) в АДРЕСА_1 (пункт 2 рішення); віднести земельну ділянку до категорії земель - землі житлової та громадської забудови.
Не погодившись з правомірністю прийнятого відповідачем рішення від 29 липня 2021 року                   № 1348-12-VIII, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Питаннями на які необхідно надати відповідь в межах розгляду цієї справи є, 1) чи порушує оскаржуване рішення права та інтереси члена ГО «Стоп корупції» ОСОБА_2 , 2) чи підлягає позов ГО «Стоп корупції» розгляду в порядку адміністративного судочинства та 3) чи відповідає прийняте ІНФОРМАЦІЯ_1 рішення від 27 липня 2021 року №1348-12-VIII нормам діючого законодавства.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 є власником земельної ділянки кадастровий номер 3210900000:01:067:0028 з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01), яка має спільну межу із земельною ділянкою кадастровий номер 3210900000:01:067:0014, цільове призначення якої змінено спірним рішенням на «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03).
У жовтні 2020 року ОСОБА_2 звернувся до ГО «Стоп корупції» із заявою про прийняття його в члени громадської організації. При цьому заявником було подано до громадської організації «Стоп корупції» звернення, в якому заявник просив громадську організацію вжити заходи з метою захисту його прав та інтересів у зв`язку із наявністю у нього інформації про наміри власника сусідньої земельної ділянки збудувати багатоквартирний будинок, що в подальшому знайшло своє підтвердження під час звернення позивача до Ірпінської міської ради з відповідними зверненнями.
Розглядаючи цю справу по суті, суди виходили із того, що за змістом приписів статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до статті першої Закону України «Про громадські об`єднання» від 22 березня 2012 року № 4572-VI, громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Згідно статті 21 вказаного Закону для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право: 1) вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі); 2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; 3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; 4) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об`єднання та важливих питань державного і суспільного життя; 5) проводити мирні зібрання; 6) здійснювати інші права, не заборонені законом. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право: 1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства; 2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об`єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об`єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об`єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань; 3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації; 4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; 5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи, створена ним юридична особа (товариство, підприємство) може бути виконавцем державного замовлення відповідно до закону.
У Рішенні № 12-рп/2013 від 28 листопада 2013 року Конституційний Суд України висловив правову позицію згідно якої громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.
Відповідно до розділу II «Мета та напрями діяльності» Статуту ГО «Стоп корупції», затвердженого протоколом № 59 від 03 квітня 2019 року, основними напрямами її діяльності, зокрема є: організація громадського екологічного моніторингу за станом довкілля; здійснення громадського контролю за дотриманням законів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища, соціального захисту з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать чинному законодавству; представляє і захищає свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних органах; звернення до адміністративних чи судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища; з метою представництва та захисту інтересів своїх членів, Організація має право від власного імені та/або від імені будь-якого члена організації безпосередньо в силу цього статуту виступати позивачем або іншим належним учасником цивільного, адміністративного, господарського судочинства, заявником, потерпілим чи цивільним позивачем у кримінальному провадженні з реалізацією наданих відповідному учаснику судового процесу прав у межах, не заборонених чинних законодавством України.  
Суди дійшли висновку, що питання зміни цільового призначення суміжної земельної ділянки, що дає можливість зведення на такій земельній ділянці багатоквартирного будинку у безпосередній близькості від земельної ділянки ОСОБА_2 на території, функціонально не призначеній для багатоквартирної забудови, зачіпає його права та інтереси на безпечне та здорове довкілля, що гарантовано Конституцією України. Тому, спірне рішення безпосередньо стосується прав та інтересів громадянина ОСОБА_2 .
В свою чергу, суд апеляційної інстанції, крім зазначеного висновку, підсумував, що оскаржуване рішення порушує права не тільки позивача, але і широкого кола осіб, які вважають неправомірною зміну цільового призначення зазначеної земельної ділянки та подальше зведення на ній багатоквартирного будинку, що підтверджується їх підписами в Петиції про збереження зеленої зони в Ірпені.
11.          Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спірним же питанням у цій справі є законність рішення Ірпінської міської ради про затвердження проекту землеустрою, яким змінено цільове призначення земельної ділянки.
З огляду на наведені обставини, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що цей спір виник у площині публічно - правових відносин щодо оскарження дій суб`єкта владних повноважень, вчинених під час реалізації ним публічно - владних управлінських функцій на основі законодавства (у сфері земельних відносин).    Тому такий спір має вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.
12.          Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій, щодо правомірності оскаржуваного рішення Ірпінської МР від 29 липня 2021 року №1348-12-VIII, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Стаття 19 Земельного кодексу України встановлює, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Отже, за змістом цієї норми категорії визначають саме основне цільове призначення землі.
Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим (частина третя статті 19 Земельного кодексу України).
Згідно статті 20 Земельного кодексу України (в редакції станом на час звернення ОСОБА_1 до відповідача із клопотанням про затвердження документації із землеустрою) зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1    цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Відповідно до статті 20 Земельного кодексу України (станом на час прийняття оскаржуваного рішення), при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення (частина перша).
Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо: земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу; земельних ділянок приватної власності - їх власниками.
Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
При внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки належність земельної ділянки до відповідної функціональної зони визначається за даними Державного земельного кадастру.
Відомості про цільове призначення земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру (частина четверта).
Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.
Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини (частина п`ята).
Зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує: розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки); прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи) (частина шоста).
Зміна цільового призначення земельних ділянок погоджується у разі: якщо земельна ділянка перебуває у користуванні на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, у заставі - із землекористувачем, заставодержателем (підпис якого на погодженні посвідчується нотаріально); якщо земельна ділянка відноситься до земель оборони - з Міністерством оборони України або органом державної влади, що здійснює керівництво військовим формуванням, до сфери управління якого належить військова частина, установа, військово-навчальний заклад, підприємство та організація, яка використовує землі оборони на праві постійного користування; зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, внаслідок якої земельні ділянки виводяться із складу таких категорій, а також зміни цільового призначення земель, визначених пунктом «б» частини першої статті 150 цього Кодексу, - з Кабінетом Міністрів України (частина сьома).
Включення земельної ділянки із визначеним видом цільового призначення до меж функціональної зони не тягне за собою обов`язковості зміни виду її цільового призначення незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, визначення яких є можливим у межах такої зони (частина десята).
Відповідно до норм статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок може передбачати формування та/або зміну цільового призначення декількох земельних ділянок, за умови що розпорядником земельних ділянок буде один орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, або власником земельної ділянки приватної власності є одна особа.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає: а) пояснювальну записку; б) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); в) розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); г) розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); ґ) перелік обмежень у використанні земельної ділянки; д) кадастровий план земельної ділянки.
У разі формування земельної ділянки чи зміни цільового призначення земельної ділянки для потреб, пов`язаних із забудовою, до проекту додається витяг із відповідної містобудівної документації із зазначенням функціональної зони території, в межах якої розташована земельна ділянка, та обмежень у використанні території для містобудівних потреб. Ці вимоги не поширюються на випадки, якщо відповідно до закону передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб може здійснюватися за відсутності зазначеної містобудівної документації.
Згідно статті 21 Земельного кодексу України, порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.
Відповідно до статті 38 Земельного кодексу України, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
За приписами статті 39 Земельного кодексу України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.
Наведеними нормами встановлена можливість використання земель житлової та громадської забудови лише за умови відповідності такого використання містобудівній документації, зокрема, генеральному плану населеного пункту.
Статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (в редакції на час прийняття спірного рішення), встановлено, що зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 Земельного кодексу України.
Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.
Отже, зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією.
13.          За приписами пункту 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (частина перша).
У разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.
Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.
Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту (частина друга).
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (частина третя).
До складу генерального плану населеного пункту обов`язково включаються планувальні рішення детальних планів територій (у тому числі формування земельних ділянок), на яких планується розміщення: за рахунок державного або місцевого бюджету: об`єктів соціальної інфраструктури (освіти, охорони здоров`я, культури, житлово-комунального господарства); об`єктів, передбачених Генеральною схемою планування території України та схемою планування області; об`єктів, для розташування яких відповідно до закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності (якщо розташування таких об`єктів передбачено генеральним планом населеного пункту); інших об`єктів, визначених замовником у завданні на проектування.
Після затвердження генерального плану населеного пункту відомості про такі земельні ділянки підлягають внесенню до Державного земельного кадастру.
Проектні рішення генерального плану населеного пункту повинні включати межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту генерального плану (у тому числі межі та правові режими територій і об`єктів природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду, прибережних захисних смуг, водоохоронних зон, пляжних зон, інших охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель) (частина десята).
Згідно статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці (частина перша).
Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Зі змісту наведеного підсумовується, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, який визначає, в тому числі види функціонального призначення відповідної території населеного пункту. Водночас, план зонування території та детальний план території розробляються на підставі та у відповідності до генерального плану населеного пункту.
14.          Судами встановлено, що згідно Генерального плану м. Ірпінь, затвердженого рішенням Ірпінської міської ради від 19 грудня 2018 року №4574-62-VII, земельна ділянка кадастровий номер 3210900000:01:067:0014, яка розташована в АДРЕСА_1 , та стосовно якої відповідачем прийнято спірне рішення, розташована у межах території з функціональним призначенням «садибна та котеджна житлова забудова».
Проте, відповідно до плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області, зазначена земельна ділянка знаходиться в межах території «Ж-4п» з функціональним призначенням «зона перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості».
За змістом пояснювальної записки до плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь Київської області (https://imr.gov.ua/for-citizens/generalnij-plan), до зони перспективної мішаної житлової забудови середньої поверховості відноситься квартали перспективної багатоквартирної житлової забудови. Зона формується на територіях, на яких за містобудівною документацією передбачена багатоквартирна забудова (на сьогодні ділянки мають інший вид використання) або містобудівною документацією передбачені резервні території під такий вид забудови. Зона призначена для розташування багатоквартирних житлових будинків поверховістю від чотирьох до п`яти поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.
Спірним рішенням цільове призначення вказаної земельної ділянки змінено з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код КВЦПЗ - 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код КВЦПЗ - 02.03).
Водночас, згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1011/18306, види земель за кодом 02.03 "Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку" та 02.01 "Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" відрізняються за типами забудови, що підтверджує різне цільове призначення.
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 13 грудня 2022 року по справі № 380/6793/20.
15.          Колегія суддів КАС ВС зауважує, що згідно з пункту 6.1.4 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», у межах зони багатоквартирної житлової забудови розташовуються ділянки, на яких розміщуються житлові будинки з прибудинковими територіями з необхідним переліком майданчиків, проїздів, зелених насаджень, а також земельні ділянки, на яких розташовані заклади дошкільної освіти, заклади загальної середньої освіти, торговельні підприємства з асортиментом товарів повсякденного попиту, з підприємствами харчування та приймальними пунктами підприємств побутового обслуговування, які у сукупності утворюють повноцінне безбар`єрне середовище повсякденної життєдіяльності населення - житловий мікрорайон, що відноситься до житлово-громадської забудови.
Пунктом 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 визначено, що зони садибної забудови мають формуватися за принципами мікрорайонування окремими чи зблокованими житловими будинками з присадибними ділянками. Поверховість будинків в межах територій садибної забудови не може перевищувати 3-х поверхів без урахування мансарди. Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається.
Враховуючи викладене, визначена Генеральним планом м. Ірпінь функціональна зона «садибна та котеджна житлова забудова», в межах якої знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:067:0014, є відмінною від функціональної зони, призначеної для багатоквартирної житлової забудови, та не допускає зведення у межах такої функціональної зони багатоквартирних будинків.
Тому, зміна цільового призначення земельної ділянки «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» (код КВЦПЗ 02.01) у межах функціональної зони садибної забудови на земельну ділянку з цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» (код КВЦПЗ 02.03) є недопустимою та суперечить положенням чинного законодавства України.
16.          Стосовно посилань відповідача у касаційній скарзі на те, що в межах розгляду справи                           № 640/17011/20 розглядалось питання правомірності абзацу 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 та визнано протиправною та нечинною норму, якою передбачено, що «розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається», колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.
Судом встановлено, що     рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року по справі    № 640/17011/20, визнано протиправним та нечинним абзац 2 пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається».
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва набрало законної сили 01 вересня 2021 року.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року по цій же справі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року у справі №640/17011/20 скасовано. Ухвалено нове рішення, яким позов Громадської організації «Коло Українських Будівельників» до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу в частині задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 квітня 2019 року № 104 в частині затвердження абзацу 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» «Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається». Визнано його протиправним та нечинним.
Зазначена постанова суду апеляційної інстанції набрала законної сили 07 грудня 2022 року.
З огляду на викладене, станом на час прийняття Ірпінською МР оскаржуваного рішення, абзац 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 був чинний. Тому його застосування при вирішенні спірних правовідносинах є правомірним.
17.          Колегія суддів КАС ВС також відхиляє посилання відповідача на те, що у межах кварталу, в якому знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером 3210900000:01:067:0014, вже розташовані багатоквартирні будинки, оскільки вони не можуть бути належними доводами, в контексті встановлених обставин справи та не підтверджують правомірність оскаржуваного рішення. 
18.          Посилання відповідача на висновок сформований у постанові Верховного Суду від 26 квітня 2019 року по справі № 826/11046/16 також не приймається колегією суддів КАС ВС, оскільки він є нерелевантним до застосування у спірних правовідносинах. 
Під час розгляду справи № 826/11046/16 Верховний Суд дійшов висновку, що невідповідність двох актів органу місцевого самоврядування. Зокрема Генплану та плану забудови територій, затверджених рішеннями одного й того ж органу, не може бути підставою для скасування одного з них, за відсутності встановлених актами вищої юридичної сили безпосередніх вказівок про це.
Проте в межах розгляду спірних правовідносин мова не йде про скасування Плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь 2013 року в зв`язку з прийняттям оновлень до Генерального плану території м. Ірпінь 2018 року.
З огляду на внесення оновлень у Генеральний план території м. Ірпінь, План зонування території (зонінг) м. Ірпінь 2013 року підлягає приведенню у відповідність у тій частині, яка йому не відповідає.
Тому до приведення у відповідність Плану зонування території (зонінг) м. Ірпінь 2013 року, підлягає застосуванню оновлений генеральний план території м. Ірпінь, як основний містобудівний документ.
Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.
19.          Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни їх відсутні.
Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Ірпінської міської ради Київської області залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року у справі № 320/10145/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Стрелець Т.Г.
Судді                                                                                                    Стеценко С.Г.
                                                                                                    Рибачук А.І.