ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2024 року 
м. Київ
справа № 821/837/17
адміністративне провадження № К/9901/26962/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий суддя - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16.08.2017 (суддя - Попов В.Ф.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2020 (судді - Ступакова І.Г., Бітов А.І., Лук`янчук О.В.)
у справі за позовом Багатогалузевого підприємства "Фауна" до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області про скасування розпоряджень. 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Багатогалузеве підприємство "Фауна" звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
- скасувати розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від   12.04.2017 № 177 "Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве";
- скасувати розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від   12.04.2017 № 184 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве".
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням ХХХІ сесії Генічеської районної ради Херсонської області V скликання від 22.05.2009 №478 "Про проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району" затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області, розроблений                         ДП  "Херсонський науково-дослідний та проектний інститут" (а.с.10 т.1).
Згідно пояснювальної записки проект землеустрою розроблений на підставі розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації від 27.09.2006 №953 та у відповідності з вимогами; режиму визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №486, Водного та Земельного кодексів України, Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 (а.с. 138-147 т.1).
21.11.2006 підписані акти узгодження меж прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на територіях Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області (а.с. 170-171 т.1). 
Проект землеустрою був погоджений головним державним санітарним лікарем Херсонської області (висновок №02-1/13-400а від 26.07.2007), Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Херсонської обласної державної адміністрації (висновок №8-1990/2 від 20.08.2007), Державною екологічною інспекцією Азовського моря (висновок №05/505 від 08.04.2008), Обласною інспекцією охорони пам`яток історії та культури Управління культури і туризму Херсонської обласної державної адміністрації(висновок №967 від 15.08.2009), Державним Комітетом України із земельних ресурсів (висновок від 18.08.2008 №810-08 із виправленням зауважень 16.04.2009) (а.с. 165-169, 172 т.1).
Розпорядженням Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області від 12.04.2017 №177 "Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве" вирішено розробити детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве (на схід від баз відпочинку  "Кримський Атлас" та  "Фауна") орієнтовною площею 6,0 га для індивідуального дачного будівництва                   (а.с. 6-7 т.1).
Розпорядженням Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області від 12.04.2017 №184 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве", яким затверджено детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве (ліворуч від автодороги Генічеськ - Стрілкове, на захід від бази відпочинку "Кримський Атлас") площею 2 га для індивідуального дачного будівництва, розроблений ТОВ "Укргенплан" (а.с.8 т.1).
Частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве, орієнтовною площею 6 га для індивідуального дачного будівництва знаходиться в межах прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на територіях Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області меншої двох кілометрів від урізу води.
Земельна ділянка, якою користується БП "Фауна", межує із частиною території, яка згідно детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве площею 2 га визначена для індивідуального дачного будівництва та знаходиться в межах встановленої Водним кодексом України прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря.
Не погоджуючись з оскаржуваними розпорядженнями відповідача, позивач звернувся до суду з позовом. 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16.08.2017 позов задоволено. 
Скасовано розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 12.04.2017   № 177 "Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве". 
Скасовано розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 12.04.2017    № 184 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що ст. 60 ЗК України та ст. 88 ВК України встановлено вимогу, що прибережна захисна смуга уздовж моря виділяється шириною не менше двох кілометрів від урізу води, при встановленні меж прибережної захисної смуги згідно з проектом землеустрою, ширина такої прибережної смуги в будь-якому випадку не повинна бути меншою, ніж встановлено законодавством.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017 постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16.08.2017 скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимоги Закону, а саме, ЗК України та ВК України, мають більшу юридичну силу, ніж рішення органів місцевого самоврядування, які повинні цьому Закону відповідати відповідно до ст. 19, 144 Конституції України, у зв`язку з чим, після збільшення прибережних захисних смуг їх межі слід привести у відповідність до вимог Закону, так як частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве, орієнтовною площею 6 га для індивідуального дачного будівництва знаходиться в межах, встановлених Законом, прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на територіях Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області менше двох кілометрів від урізу води.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що на цей час розроблення схеми планування узбережжя Азовського моря в цій частині є предметом відання Кабінету Міністрів України та Херсонської обласної ради, які у разі порушення з боку Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області можуть звернутись за захистом своїх прав до Херсонської обласної державної адміністрації або до суду, це ж стосується територіальних громад чи окремих громадян. 
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що незважаючи на те, що земельна ділянка, якою користується позивач межує із частиною території, яка згідно детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве площею 2 га визначена для індивідуального дачного будівництва та знаходиться в межах встановленої Законом прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря, БП "Фауна" є суб`єктом підприємницької діяльності, юридичною особою, яка не має відповідних повноважень для захисту права на безпечне для життя та здоров`я навколишнє середовище, встановлене ст. 50 Конституції України та ст.9 Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища", а тому, відсутні підстави для задоволення позову, так як не встановлено порушення прав, свобод та інтересів, належних безпосередньо позивачу.
Постановою Верховного Суду від 11.08.2020 постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2020 постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16.08.2017 залишено без змін. 
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки станом на дату прийняття відповідачем оскаржуваних розпоряджень імперативними нормами Земельного та Водного кодексів встановлено вимогу, що прибережна захисна смуга уздовж моря виділяється шириною не менше двох кілометрів від урізу води, тому при встановленні меж прибережної захисної смуги згідно з проектом землеустрою, ширина такої прибережної смуги в будь-якому випадку не повинна бути меншою, ніж встановлено законодавством, навіть і у випадку, якщо проектом передбачено інше.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваних розпоряджень Генічеська районна державна адміністрація Херсонської області необґрунтовано врахувала затверджений в 2009 році проект землеустрою прибережної захисної смуги, який станом на 12.04.2017 не відповідав імперативним вимогам ст.60 ЗК України та ст.88 ВК України.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме по собі існування не скасованого рішення Генічеської районної ради від 22.05.2009 № 478, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцевської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області шириною 100м замість законодавчо визначеного 2 км., не є достатнім обґрунтуванням правомірності прийнятих відповідачем розпоряджень. 
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Також покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (за наявності затвердженого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги).
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд. 
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
У ст. 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки:                                   а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Спірними у цій справі є розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 12.04.2017 № 177 "Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве" та № 184 "Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве".
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї     категорії.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у ст. 171 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статті 264 КАС України у чинній редакції.
Суть правових норм КАС України у вищезазначених редакціях зводиться до того, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. 
Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.
У постанові від 09.12.2020 №813/746/18, предметом оскарження у якій також було рішення про затвердження детального плану території, Верховний Суд дійшов наступного висновку:
"…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.".
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.
Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема, з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.
За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.
З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям, визначеним частиною 3 статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення належить до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 171 КАС України, в редакції, чинній станом на час звернення позивача до суду.
За правилами частин 1 та 3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування ст. 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є обов?язковою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області задовольнити частково.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16.08.2017 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2020  у справі № 821/837/17 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук