ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2024 року 
м. Київ

справа № 824/518/17-а
адміністративне провадження № К/990/15138/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №   824/518/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , про визнання протиправною бездіяльність, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду 25.11.2022 (головуючий-суддя Анісімов О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Боровицького О.А., Курка О.П.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації (далі - Управління відповідач-1), Міністерства культури України (далі-Мінкультури, відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , у якому позивач просила:
визнати протиправною бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1 , здійснення яких порушує режим збереження історичного середовища в межах комплексної охоронної зони та центрального історичного ареалу міста Чернівці;
визнати протиправним та скасувати погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 .
Позов ОСОБА_1 обґрунтовувала тим, що у 2015 році забудовник ОСОБА_2 розпочала будівництво нової споруди торгового призначення з частковими житловими приміщеннями по АДРЕСА_1 , в безпосередній близькості (4,5 м) від існуючого будинку по АДРЕСА_1 , який належить на праві власності позивачу. Будівництво розпочато без погодження проектної документації з Міністерством культури України. 
Управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації не виконані вимоги пунктів 6, 22 частини першої статті 6 Закону України від 08.06.2000 №1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" (далі- Закон №1805-ІІІ).
Така протиправна бездіяльність відповідача-1 призвела до помилкового надання Міністерством культури України дозволу на здійснення будівництва приміщення торгового призначення по АДРЕСА_1 , попри те, що будівельні роботи вже велись за вказаною адресою протягом двох років до дати погодження проекту.
Це проект обмежує її право на ефективний захист порушеного права на мирне володіння та користування майном (єдине в родині позивача житло);  породжує право третьої особи будувати споруду з істотними порушеннями, які було доведено експертними висновками, результатами перевірки будівництва Інспекцією архбудконтролю Чернівецької міської ради; сприяє затягуванню процесу вирішення спору щодо знесення самочинного будівництва по АДРЕСА_2 порушуючи розумні строки розгляду спору; знижує купівельну привабливість її житла (закриває фасад, порушує інсоляцію пожежну безпеку та псує вигляд у цілому).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 10.01.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 19.12.2021 скасовано рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10.01.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції та направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права щодо забезпечення права учасників справи, зокрема, бути належним чином повідомленим про дату, час та місце судового засідання та на участь у судових засіданнях.
При новому розгляді справи ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.11.2022 закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 
Роз`яснено ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду із врахуванням правил територіальної підсудності.
Суди дійшли висновку про те, що спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки між учасниками справи існує невирішений спір щодо законності проведення третьою особою ОСОБА_2 будівельних робіт.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.11.2022 та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник зазначає, що судами неповно з`ясовані обставини у справі, апеляційний суд безпідставно залишив без перевірки доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.04.2023 визначено склад колегії суддів: ОСОБА_4. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 16.05.2023 касаційну скаргу залишено без руху, встановлено строк на усунення недоліків касаційної скарги шляхом доплати судового збору.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 901/0/78-23 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08.06.2023 № 1723-к (№ 1723/0/5-23) "Про відрахування судді ОСОБА_4 зі штату Верховного Суду", призначено повторний автоматизованих розподіл судових справ.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2023 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного суду від 20.06.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду 25.11.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 у справі № 824/518/17. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини 4 статті 46 КАС України, відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.».
Судами встановлено, що у цій справі позивачем оскаржується погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 .
Таке погодження, є однією з передумов для реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка також за своєю правовою природою, є актом індивідуальної дії.
В обґрунтування своїх доводів позивач зазначила, що такий проект:
- обмежує право ОСОБА_3 та ОСОБА_1 на ефективний захист порушеного права на мирне володіння та користування майном (єдине в родині позивачки житло), існуванню якого будівництво загрожує не лише порушенням норм пожежної безпеки та інсоляції, а й наслідками осадки ґрунту, що з`явилися останнім часом, зважаючи на складні геологічні умови території та недоотримання забудовником вимог з інженерного захисту території;
- породжує право третьої особи будувати споруду з істотними порушеннями, які було доведено експертними висновками, результатами перевірки будівництва Інспекцією архбудконтролю Чернівецької міської ради. Зокрема, це недоотримання протипожежних вимог, що створює небезпеку для існування прилеглої історично цінної забудови, яка належить позивачу та третім особам на праві спільної часткової власності;
- сприяє затягуванню процесу вирішення спору щодо знесення самочинного будівництва по АДРЕСА_2 порушуючи розумні строки розгляду спору;
- знижує купівельну привабливість їх житла (закриває фасад, порушує інсоляцію пожежну безпеку та псує вигляд у цілому).
Із наведеного слідує, що оскаржуване рішення про погодження робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 " прийнято за заявою третьої особи, а не позивача. 
Фактично, інтереси ОСОБА_1 не пов`язані у спірних правовідносинах з реалізацією відповідачем-2 відносно неї владних управлінських функцій, а права та інтереси, за захистом яких позивач звернулась до суду, стосуються  її права володіння та користування житловим будином АДРЕСА_1 .
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки селищна рада та реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення та здійснюючи оскаржувану реєстрацію відповідно, не мали публічно-правових відносин саме з позивачкою.
Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права в разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Одним зі способів захисту цивільного права є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
З урахуванням зазначених обставин, враховуючи, що у цій справі ОСОБА_1 захищає своє приватне право на володіння та користування будинком по АДРЕСА_1 , колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, такий спір є приватноправовим і його вирішення має здійснюватися судом цивільної юрисдикції, а тому провадження у цій справі в частині визнання протиправним та скасування погодження Міністерства культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 ", замовник - ОСОБА_2 - підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
З огляду на викладене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для закриття провадження в адміністративній справі, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а пов`язаний з вирішенням питання щодо права володіння та користування нерухомим майном.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду 25.11.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 у справі № 824/518/17-а -без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                           Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                              С.Г. Стеценко
                                                                                                              Т.Г. Стрелець