ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2024 року	Львів	Справа № 460/22017/23 пров. № А/857/25994/23	
 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі: 
головуючого судді                                                  Пліша М.А.,
суддів                                                                       Курильця А.Р., Мікули О.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року (головуючий суддя Друзенко Н.В., м. Рівне) по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області до  Західного офісу Держаудитслужби про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В :
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області звернулась в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби в якому просила: 
-          визнати протиправними дії посадових осіб Західного офісу Держаудитслужби, в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо складання Акта про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023;
-          визнати протиправною бездіяльність Західного офісу Держаудитслужби, в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо непроведення та незавершення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області та зобов`язати Західний офіс Держаудитслужби, в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області завершити ревізію фінансово-господарської діяльності та скласти акт за результатами проведення ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01 січня 2019 року по 31 березня 2023 року.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року у задоволенні позовних вимог відмовлено. 
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області оскаржила його в апеляційному порядку, просить рішення суду скасувати і задовольнити позовні вимоги повністю.
В апеляційній скарзі зазначає, що головною підставою позовних вимог є протиправна бездіяльність Західного офісу Держаудитслужби, в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо невиконання останнім свого головного завдання - здійснення державного фінансового контролю, оскільки саме з цією метою Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області була включена до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року.
Аналізуючи у мотивувальній частині оскаржуваного рішення пункт 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою КМ України від 20.04.2006 № 550 (надалі по тексту - Порядок № 550), суд першої інстанції прийшов до висновку, що посадова особа органу державного фінансового контролю складає і підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин за наявності хоча б однієї з таких обставин:
1)          відсутність бухгалтерського обліку на об`єкті контролю;
2)          недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів;
3)          наявність інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії.
Як встановлено судом зі змісту Акта від 07.08.2023 про неможливість проведення ревізії у позивача, приймаючи вказане рішення, посадові особи відповідача керувалися пунктом 23 Порядку № 550, підставою для складання такого документа слугували обставини, що унеможливлюють проведення ревізії працівниками органу ДФК за відповідний період, а саме ненадання об`єктом контролю інформації та документів про виконану роботу.
Вважаємо, що суд першої інстанції хоча і вірно послався на норми матеріального права, а саме на пункт 23 Порядку № 550, але не у повній мірі застосував його до спірних правовідносин.
Пункт 23 Порядку № 550 містить не лише перелік обставин, при наявності яких орган фінансового контролю уповноважений на складання акта про неможливість проведення ревізії, але й чітко визначає, що даний акт долучається до матеріалів ревізії.
Натомість, в пункті 3 Порядку № 550 законодавчо визначено значення понять, які вживаються по тексту Порядку № 550, а саме:
матеріали ревізії - це акт ревізії з додатками до акта ревізії та інші документи, отримані за результатами проведення або реалізації результатів ревізії.
У свою чергу:
акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення до акта ревізії (за їх наявності) та висновки до них є невід`ємною частиною акта;
додатки до акта ревізії - документи, які містять інформацію про фінансово- господарську діяльність об`єкта контролю, інші документи та інформацію, які підтверджують зміст акта ревізії.
Апелянт звертає увагу, що Програма ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 містить широкий спектр питань, які стосуються всієї діяльності Апелянта за період з 01.01.2019 по 31.03.2023, натомість, Акт про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023 стосується ймовірно лише одного з двадцяти трьох питань - це дотримання законодавства під час отримання та використання бюджетних коштів відносно деяких об`єктів будівництва та ремонту.
Апелянт вживає слово «ймовірно», оскільки відповідач не послався в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023 на питання з Програми ревізії фінансово-господарської діяльності, відносно яких неможливо провести ревізію і Апелянт звертав увагу суду на дані обставини, але вони не були досліджені судом в ході судового розгляду.
Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області у кількості 7-ми чоловік проводилась ревізія з 25.05.2023 по 07.08.2023 включно, що становить 53 робочих дні (75 календарних днів), з який, з урахуванням призупинень, ревізійна група працювала в Службі 24 робочих дні.
Протягом загального періоду ревізії до Служби надійшло 36 запитів, на які були надані відповіді та документи, відтак, Відповідач мав у своєму розпорядженні всю необхідну інформацію/документи для проведення ревізії фінансово- господарської діяльності Служби з інших питань, визначених у Програмі, відповідно, на виконання законодавчо встановлених обов`язків, зобов`язаний був за результатами наявної інформації, поданих документів від Апелянта скласти акт ревізії та долучити до матеріалів ревізії Акт про неможливість проведення ревізії по конкретно зазначених питаннях, якщо Відповідач вбачав у цьому необхідність.
Враховуючи, що пунктом 23 Порядку № 550 унормовано, що акт про неможливість проведення ревізії долучається до матеріалів ревізії, а матеріалами ревізії у розумінні Порядку № 550 є акт ревізії з додатками до акта ревізії та інші документи, отримані за результатами проведення або реалізації результатів ревізії, суд першої інстанції помилково не взяв до уваги, що Порядок № 550 не містить права органу фінансового контролю розпочати процедуру здійснення ревізії і закінчити її на підставі акта про неможливість проведення ревізії, враховуючи, що орган фінансового контролю мав у своєму розпорядженні інформацію та документи з інших питань, зазначених у Програмі.
Порядок № 550 не містить законодавчої норми, що акт про неможливість проведення ревізії є одним із шляхів оформлення результатів ревізії.
Враховуючи, що відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а розділ «Оформлення результатів ревізії» Порядку № 550 містить імперативну норму, що результати ревізії оформляються актом, вважаємо, що Відповідач діяв не у спосіб, визначений Порядком № 550, не виконав головного завдання органу державного фінансового контролю, а саме безпідставно не здійснив державний фінансовий контроль у формі ревізії по комплексу питань, зазначених у Програмі, а суд першої інстанції не надав зазначеним обставинам належної оцінки, чим порушив норми матеріального права та виніс оскаржуване рішення без дотримання норм процесуального права стосовно законності і обґрунтованості судового рішення (ст. 242 КАС України).
Суд першої інстанції, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, не надав належної оцінки діям та бездіяльності посадових осіб Відповідача під час проведення ревізії в Службі. Безпідставно не взяв до уваги ряд законодавчо визначених механізмів, які Відповідач повинен був використати за наявності факту ненадання йому необхідних для перевірки документів та інших незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що перешкоджають проведенню перевірки.
Так, пунктом 23 Порядку № 550 передбачено, що орган державного фінансового контролю інформує правоохоронні органи про факти перешкоджанню проведення перевірки для вжиття заходів, передбачених законодавством.
Зазначена вище норма не містить посилання на дискреційні повноваження органу державного фінансового контролю, не містить формулювання «має право інформувати».
Натомість, відповідач обрав позицію бездіяльності, а суд першої інстанції безпідставно вказав про право, а не обов`язок Відповідача звертатись до правоохоронних органів з відповідним повідомленням.
Пунктом 2.8 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19.10.2006 за № 346/1025/685/53 передбачено, що у разі недопущення посадових осіб служби до проведення ревізії (зустрічної звірки), перешкоджання будь-яким іншим чином у її проведенні, правоохоронний орган у межах своєї компетенції вирішує питання допуску на об`єкт контролю, надання необхідних документів, забезпечує усунення перешкод та притягнення осіб, які перешкоджали у проведенні ревізії (зустрічної звірки), до відповідальності і застосування інших передбачених законодавством заходів.
Таким чином, законодавством передбачено чіткий алгоритм дій органу державного фінансового контролю у випадку неотримання пояснень/документів від об`єкта контролю.
Також, існує законодавчо визначений і чітко врегульований алгоритм дій по визначенню розміру збитків.
Згідно пп.23 п.6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Окрім того, відповідно до пункту 2 Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою КМ України від 22.01.1996 № 116, розмір збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей визначається шляхом проведення незалежної оцінки відповідно до національних стандартів оцінки.
У разі визначення розміру збитків, що призвели до завдання майнової шкоди державі, територіальній громаді або суб`єкту господарювання з державною (комунальною) часткою в статутному (складеному) капіталі, розмір збитків визначається відповідно до методики оцінки майна, затвердженої Кабінетом Міністрів України.
Вищезазначені норми не були взяті судом першої інстанції до уваги і як, наслідок, не надана належна оцінка запиту № 28 від 27.07.2023, в якому Відповідач вимагав від Апелянта надати розрахунки пошкоджень та розрахунки витрат, які необхідно здійснити з державного бюджету з метою ліквідації руйнувань (пошкоджень) та в послідуючому невиконання Апелянтом цих вимог стали, на думку Відповідача, однією з причин неможливості провести ревізію.
Суд першої інстанції не взяв до уваги, що саме орган державного фінансового контролю під час здійснення ревізії визначає розмір збитків, а не об`єкт контролю.
Стосовно безпосередніх підстав, які були зазначені відповідачем в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, Апелянт зазначає, що не погоджується з висновками суду першої інстанції про їх реальність та відповідність закону.
Так, першою обставиною, яка призвела до неможливості проведення ревізії, на думку Відповідача, є:
-          ненадання розрахунку вартості фактично виконаних та оплачених з державного бюджету робіт, які зазнали руйнувань (пошкоджень) по об`єкту «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище - Рівне -Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси - Кустин - /Н-25/ км 8 + 426»;
-          ненадання розрахунку витрат, які необхідно зробити з державного бюджету на ліквідацію встановлених руйнувань (пошкоджень).
Відносно вищевказаної обставини суд першої інстанції безпідставно вказав на причинно-наслідковий зв`язок між розірванням договору з підрядником та поверненням йому банківської гарантії з неможливістю для відповідача дослідити питання фактично нанесених збитків внаслідок виявлених недоліків автомобільної дороги.
Рівненський окружний адміністративний суд неправомірно зазначив, що доводи апелянта про надання відповідачу усіх актів приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище - Рівне -Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси - Кустин - /Н-25/ км 8 + 426» не заслуговують на увагу, оскільки у запиті № 28 Відповідач вимагав у Служби надати інформацію не про увесь обсяг фактично виконаних підрядником та оплачених замовником робіт по вказаному об`єкту, а лише перелік робіт та пов`язаних з ними матеріалів (засобів), які зазнали пошкоджень (руйнувань) внаслідок їх незавершення ВАТ «Дорожньо-будівельний трест №2, м. Гомель» з огляду на дострокове розірвання відповідного договору підряду.
Суд допустив суперечність з приводу зазначених обставин, оскільки по тексту оскаржуваного рішення посилається на наявність спільного Акта огляду руйнувань від 05.07.2023, відповідно до якого представники відповідача та Рівненської торгово-промислової палати провели обстеження автомобільної дороги і встановили недоліки автомобільної дороги, при цьому суд першої інстанції не взяв до уваги надання Відповідачу всіх актів приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту, мотивуючи, що Відповідач вимагав лише надати перелік робіт та пов`язаних з ними матеріалів (засобів), які зазнали пошкоджень (руйнувань).
Апелянт зауважує, що пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю);
-          фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт
-          також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
Отже, жоден вид перевірки не передбачає створення об`єктом контролю нової інформації на вимогу органу державного фінансового контролю, а тим більше надання розрахунків щодо збитків. Враховуючи, що методом фактичної перевірки були встановлені матеріали/роботи, які зазнали руйнувань, тому на основі наданих Апелянтом оплачених актів приймання виконаних будівельних робіт, Відповідач мав змогу визначити вартість оплачених матеріалів/робіт, що зазнали руйнувань.
Аналогічна позиція апелянта стосовно вимоги відповідача надати розрахунок витрат, які необхідно зробити з державного бюджету на ліквідацію встановлених руйнувань (пошкоджень). Крім іншого, варто звернути увагу, що ревізійний період - це період, який минув у часі і ані Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ані Порядком № 550 не передбачено обов`язку об`єкту контролю здійснювати розрахунки стосовно майбутніх платежів.
Вищевказана позиція апелянта підтверджується пунктами 2, 3 Порядку № 550, якими унормовано, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб, а пунктом 3 Порядку № 550 визначено, що фінансово-господарська діяльність об`єкта контролю - сукупність рішень, дій та операцій, які об`єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами.
Отже, на вимогу відповідача апелянт не зобов`язаний створювати нові документи, приймати нові рішення. Апелянт лише на вимогу органу ДФК повинен надати для перевірки вже створені в результаті своєї діяльності документи.
На висновок суду першої інстанції, що орган ДФК наділений правом, а не обов`язком визначати в установленому законодавством порядку розмір виявлених збитків зазначає, що всі повноваження органу ДФК у статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачені, як «право».
Отримавши від Служби всі оплачені акти приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту та виявивши збитки, відповідач зобов`язаний був визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку, а не делегувати свої повноваження апелянту.
Крім іншого, як було зазначено вище, відповідно до пункту 2 Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей, затвердженого постановою КМ України від 22.01.1996 № 116, розмір збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей визначається шляхом проведення незалежної оцінки відповідно до національних стандартів оцінки.
У разі визначення розміру збитків, що призвели до завдання майнової шкоди державі, територіальній громаді або суб`єкту господарювання з державною (комунальною) часткою в статутному (складеному) капіталі, розмір збитків визначається відповідно до методики оцінки майна, затвердженої Кабінетом Міністрів України.
Відносно того, що суд першої інстанції зазначив про можливість Апелянта у порядку статей 22, 858, 883 Цивільного кодексу України розрахувати збитки і звернутись до суду про їх стягнення з підрядника зазначає, що обставини, які могли бути зазначені Відповідачем в акті ревізії, не є остаточним і безспірним документом.
Другою обставиною, яка призвела до неможливості проведення ревізії, на думку Відповідача, є ненадання результатів перевірок контролю якості, проведених ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування виконаних лабораторією Служби відповідно до Запиту № 14 від 08.06.2023.
Сторони не заперечували і підтверджено судом, що апелянт вчасно надав всі запитувані документи по двох об`єктах будівництва, які чітко були визначені Відповідачем у пунктах 1, 2 Запиту № 14 від 08.06.2023.
Пункт 3 Запиту № 14 від 08.06.2023 не містить конкретно визначені вимоги, але він містить надати документи по невизначених об`єктах до 11 год. 09.06.2023, тобто на наступний день.
Служба належним чином відреагувала листом від 09.06.2023 № 7/1074, в якому просила уточнити перелік об`єктів будівництва задля можливості сформувати документи, оскільки їх загальна кількість налічувала близько 3000 екземплярів ревізійного періоду. Натомість, суд першої інстанції звернув на вторинну річ в листі, а саме на те, що Служба мотивувала своє прохання уточнити об`єкти будівництва необхідністю зняти копії з документів.
Суд не звернув увагу, що відповідач умисно ставив у скрутне становище Апелянта, оскільки по двох об`єктах будівництва, зазначених у пунктах 1,2 Запиту № 14 від 08.06.2023 Відповідач спромігся чітко окреслити свій запит, а у пункті 3 обмежився загальними фразами.
Суд першої інстанції не надав належної оцінки, що відповідач допустив бездіяльність, оскільки жодних перешкод у відповідача не існувало, щоб на лист від 09.06.2023 № 7/1074 надати відповідь і уточнити перелік об`єктів будівництва.
Те, що відповідач не надав письмової відповіді на лист Служби від 09.06.2023 № 7/1074 про уточнення об`єктів будівництва та в подальшому жодним чином письмово не реагував, може свідчити про наявність на той час між посадовими особами відповідача та Апелянта усної домовленості з визначенням конкретних об`єктів, як було зазначено Службою у заявах по суті справи. Зважаючи, що це була усна домовленість, Відповідач згодом у судових засіданнях умисно її не підтвердив.
Крім іншого, пунктом 16 Порядку № 550 чітко унормовано, що у вимозі про надання документів органом державного фінансового контролю встановлюється строк з урахуванням запитуваного обсягу документів. Відповідач не діяв відповідно до пункту 16 Порядку № 550, оскільки у пункті 3 Запиту № 14 від 08.06.2023 встановив строк виконання на наступний робочий день по об`єктах за 5 років діяльності апелянта, при цьому без відповідної конкретизації по об`єктах.
Третьою обставиною, яка призвела до неможливості проведення ревізії, на думку відповідача, є непроведення вибіркових контрольних обмірів робіт, виконаних ТОВ «Будівельна компанія «Будальянс Груп», за договорами № 5 від 04.05.2022, № 6 від 26.10.2022 з експлуатаційного утримання під`їзних доріг до об`єктів, визначених Рівненською обласною військовою адміністрацією (військової частини НОМЕР_1 на території Рівненської області), за участі представників замовника, підрядника (за можливості) в присутності представників Держаудитслужби.
Апелянт зазначає, що укладаючи зазначені договори ТОВ «Будівельна компанія «Будальянс Груп», виконував вказівку Рівненської обласної військової адміністрації, яку необхідно було виконати, враховуючи оголошений в Україні воєнний стан.
Під`їзні дороги до військової частини не знаходяться на балансі Апелянта, не являються дорогами державного значення. Дані під`їзні дороги є з обмеженим перепускним режимом.
Служба, отримавши від відповідача запити про здійснення контрольних обмірів на під`їзних дорогах до військової частини, зверталась з відповідними листами на вище командування, якому підпорядкована військова частина НОМЕР_1 , але з незалежних від апелянта причин, зворотних відповідей не надходило.
Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні з даного приводу зазначив, що апелянт фактично недостатньо вживав заходів. Суд першої інстанції прийшов до висновку, що Служба зобов`язана була постійно надсилати військовій частині листи-звернення, клопотати перед відповідачем про здійснення зустрічної звірки тощо.
Наголошує, що Порядок № 550 не містить понять «достатності» чи «недостатності» тих, чи інших заходів, які має вживати об`єкт контролю. Служба здійснила всі необхідні від неї дії - надсилала двічі листи на адресу військової частини з проханням надати дозвіл провести контрольні обміри.
Очевидно, що апелянт не може впливати жодним чином на військову частину, яка не являється ані підрядником Служби, ані замовником робіт. 
В оскаржуваному рішенні суд дійшов висновку, що окрім листів-запитів, які апелянт зобов`язаний був постійно надсилати на адресу військової частини, повинен був клопотати перед відповідачем про здійснення зустрічної звірки.
Разом з тим, на заперечення Служби, що відповідач допустив бездіяльність і не провів зустрічну звірку в ТОВ «Будівельна компанія «Будальянс Груп» відносно договорів № 5 від 04.05.2022, № 6 від 26.10.2022, суд першої інстанції зазначив, що зустрічна звірка не є контрольним заходом і являється правом, а не обов`язком відповідача.
Звертає увагу, що відповідач провів у повному обсязі документальну перевірку по договорах № 5 від 04.05.2022, № 6 від 26.10.2022 з експлуатаційного утримання під`їзних доріг до об`єктів, визначених Рівненською обласною військовою адміністрацією, в тому числі відповідач здійснив документальну перевірку документів з грифом «Для службового користування». Жодних зауважень після здійснення документальної перевірки Відповідач не заявляв.
Пунктом 3 Порядку № 550 визначено, що планова виїзна ревізія - це ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.
Під`їзні дороги до військової частини НОМЕР_1 не є об`єктом права власності Апелянта, не перебувають на балансі, тому апелянтом були вжиті всі залежні від нього заходи для отримання дозволу від командування військової частини для проведення Відповідачем контрольних обмірів.
Разом з тим, непроведення контрольних обмірів на об`єкті, що не перебуває на праві власності, оперативного управління тощо в апелянта, не суперечить поняттю планової виїзної ревізії. Дана обставина не була взята до уваги судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення.
Четвертою обставиною, яка призвела до неможливості проведення ревізії, на думку відповідача, є невиконання апелянтом Запиту № 23 від 05.07.2023, відповідно до якого відповідач зобов`язував об`єкт контролю розпочати процедуру взяття на облік Служби безхазяйного рухомого майна, яке було виявлене під час обстеження об`єкта незавершеного будівництва «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Гродище-Рівне-Старокостянтинів км 146+630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/-Ходоси-Кустин-/Н-25/ км 8+426». У зазначеному запиті Відповідач вимагав надати інформацію стосовно даного питання у найкоротші строки.
Суд в оскаржуваному рішенні зауважив, що у період з 05.07.2023 до 07.08.2023 Служба не вчиняла будь яких дій, спрямованих на виконання Запиту № 23 від 05.07.2023 та не подала до матеріалів справи листа-звернення до ТОВ «Рівнебуд- Захід» з метою з`ясування власника виявленого нерухомого майна на автомобільній дорозі, копій документів від ТОВ «Нерудпром Авто», що підтверджують передачу відповідного майна на відповідальне зберігання, але посилалась на них у заявах по суті справи.
Суд не надав належної оцінки листу від 08.08.2023 № 12/1504, надісланий Апелянтом Відповідачу після отримання Акта про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023. Апелянт наголошував, що 07.08.2023 Служба отримала лист з підтверджуючими документами від ТОВ «Рівнебуд-Захід» № 15 від 04.08.2023 щодо матеріальних цінностей, які були придбані товариством та залишеними на об`єкті, що може свідчити про власника майна, а також від ТОВ «Нерудпром Авто» були отримані документи про передачу майна на відповідальне зберігання.
Оскільки перевірку 07.08.2023 на момент отримання відомостей від ТОВ «Рівнебуд- Захід» та ТОВ «Нерудпром Авто» органом державного фінансового контролю було з незрозумілих підстав передчасно припинено, це унеможливило для Служби передачу відповідного повідомлення та підтверджуючих документів працівникам Управління Держаудислужби в Рівненській області.
Крім іншого, відповідач ставлячи вимогу апелянту у найкоротші терміни надати інформацію по Запиту № 23 від 05.07.2023 і зупиняючи проведення ревізії чотири рази після надання запиту, не надав пояснення суду, а суд першої інстанції не обґрунтував, значення терміну «найкоротші терміни».
Порядок № 550 містить поняття «строк надання документів/інформації».
Натомість, статтями 251, 252 Цивільного кодексу України унормовано поняття строку та терміну.
1.          Строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.
2.          Терміном є певний момент у часі, з настанням якого пов`язана дія чиподія, яка має юридичне значення.
3.          Строк та термін можуть бути визначені актами цивільного законодавства, правочином або рішенням суду.
Стаття 252. Визначення строку та терміну
1.Строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами.
2.Термін визначається календарною датою або вказівкою на подію, яка має неминуче настати.
Отже, зважаючи на викладене вище, є безпідставними висновки суду, що апелянт не надав інформацію про виконання запиту, оскільки відповідач не встановив у запиті ані строку, ані терміну, а тому не вправі був посилатись в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023 на бездіяльність Служби.
Крім того, відповідачу повинно було бути відомо, а суд першої інстанції не звернув увагу на те, що Цивільним кодексом України унормовано питання набуття безхазяйного майна у власність і цей процес не може бути закінченим у найкоротші терміни.
Частиною 3 статті 335 ЦК України визначено, що безхазяйні рухомі речі можуть набуватися у власність за набувальною давністю.
Відповідно до статті 344 ЦК України, особа, яка добросовісно заволоділа чужим майном і продовжує відкрито, безперервно володіти нерухомим майном протягом десяти років або рухомим майном - протягом п`яти років, набуває право власності на це майно (набувальна давність), якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Якщо особа заволоділа майном на підставі договору з його власником, який після закінчення строку договору не пред`явив вимоги про його повернення, вона набуває право власності за набувальною давністю на нерухоме майно через п`ятнадцять, а на рухоме майно - через п`ять років з часу спливу позовної давності.
Отже, підсумовуючи вищевказане, апелянт вважає, що відповідач вчинив бездіяльність і у порушення Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Порядку № 550 протиправно не завершив проведення ревізії в Службі та не склав акт ревізії по питаннях, що були зазначені у Програмі ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 року і не стосуються обставин, зазначених в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, а суд першої інстанції, неправильно застосовуючи норми матеріального права, неповно з`ясовуючи обставини, що мають значення для справи прийняв незаконне та необґрунтоване рішення.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги. 
Згідно п. 3 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Згідно ч.1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних міркувань.  
Судом першої інстанції встановлено, що 12.05.2023 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області листом №131705-14/1485-2023 від 12.05.2023 повідомило Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області, що на виконання пункту 5.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року та відповідно до вимог Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, з 25.05.2023 до 05.07.2023 з можливим продовженням відповідно до вимог Порядку №550 буде проводитись ревізія фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 до 31.03.2023.
24.05.2023 начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області затверджено Програму ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 по 31.03.2023 року, у якій визначено мету проведення ревізії позивача, а саме перевірка дотримання законодавства, а також перелік основних питань ревізії (а.с.35-36).
На підставі направлень за №№208-213 від 24.05.2023, №253 від 19.06.2023 та №259 від 21.06.2023, з 25.05.2023 посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області розпочато ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області.
05.07.2023, за рішенням керівника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, строк проведення ревізії діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області продовжено з 06.07.2023 до 16.08.2023, що підтверджується відомостями щодо продовження строку дії направлень за №№208-210, №213 від 24.05.2023, №233 від 31.05.2023 та №253 від 19.06.2023.
Крім того, для проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, посадовим особам відповідача додатково видані направлення №302, №303 від 18.07.2023 та №315 від 31.07.2023.
У періоди з 12.06.2023-18.06.2023, з 23.06.2023-04.07.2023, з 06.07.2023-18.07.2023, з 20.07.2023-25.07.2023, з 28.07.2023-31.07.2023 та з 04.08.2023-06.08.2023 ревізія зупинялась з метою проведення відповідачем зустрічних звірок щодо стану розрахунків та достовірності проведення господарських операцій з суб`єктами господарювання, що мали правовідносини з об`єктом контролю.
У ході проведення ревізії посадовими особами відповідача направлено позивачу 36 запитів про надання оригіналів та/або належним чином засвідчених копій установчих, фінансових, бухгалтерських та інших документів, пов`язаних з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області протягом вказаного вище періоду.
07.08.2023 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області складено Акт про неможливість проведення ревізії у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 до 31.03.2023.
При цьому, підставами для складання такого акта зазначено наступні обставини:
1) 27.07.2023 на адресу Служби надано запит за №28 щодо проведення розрахунку вартості фактично виконаних та оплачених з державного бюджету робіт, які зазнали руйнувань (пошкоджень) та розрахунок витрат, які необхідно зробити з державного бюджету на ліквідацію встановлених руйнувань (пошкоджень) та їх надання до 17 год 01.08.2023. Станом на 07.08.2023 розрахунки не надані;
2) 08.06.2023                    на адресу Служби надано запит за №14 для з`ясування якості проведених ремонтно будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування та надати відомості відбору кернів, протоколи визначення складу асфальтобетонної суміші, протоколи випробувань. Однак вищевказані документи надані тільки по двох об`єктах;
3) 31.05.2023 та 01.08.2023 (повторно) Управлінням направлено запити щодо проведення вибіркових контрольних обмірів робіт, виконаних ТОВ «Будівельна компанія «Будальянс Груп», за договорами №5 від 04.05.2022 та №6 від 26.10.2022 з експлуатаційного утримання під`їзних доріг до об`єктів, визначених Рівненською обласною військовою адміністрацією (військової частини НОМЕР_2 на території Рівненської області), за участі представників замовника, підрядника (за можливості) в присутності представників Держаудитслужби. Однак контрольні обміри станом на 07.08.2023 Службою не організовані;
4) 05.07.2023                    Управлінням надано запит щодо встановлення власника майна (будівельних матеріалів), наявність якого виявлено під час ревізії на узбіччі автомобільної дороги та на асфальтному полотні. Крім того, зазначено, що у разі відсутності власника розпочати процедуру взяття на облік Служби безхазяйного рухомого майна. Однак, станом на 07.08.2023 інформацію про виконану роботу не надано.
Вважаючи, що підстави для складання акта про неможливість проведення ревізії, передбачені пунктом 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, відсутні, 08.08.2023 позивач звернувся до відповідача із листом-поясненнями за вих. №12/1504, в якому вимагав, з урахуванням вимог пункту 24 згаданого вище Порядку, завершити ревізію у Службі.
Листом від 22.08.2023 орган ДФК повідомив об`єкта контролю, що обставини, наведені в Акті від 07.08.2023, унеможливили проведення посадовими особами відповідача ревізії у Службі за період з 01.01.2019 до 31.03.2023 та навів додаткові обґрунтування відповідних підстав .
Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (далі – Закон №2939-XII) установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю).
Згідно з положеннями частин першої, другої статті 2 Закону №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 (далі – Положення №43), передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
А згідно з пунктом 7 цього ж Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до пункту 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби №23 від 02.06.2016 (далі – Положення №23), Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях.
Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
На території Львівської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.
На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Пунктом 4 цього ж Положення визначено, що Офіс, відповідно до покладених на нього завдань:
- здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом, затвердженим в установленому порядку, умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (пункт 3);
- проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності результативності в діяльності підконтрольних установ (пункт 4);
- проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ (пункт 5);
- сприяє забезпеченню законного та ефективного використання державних і комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності суб`єктами господарювання державного сектору економіки, визначеними в установленому порядку (пункт 6).
За змістом статті 4 Закону №2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 2 Закону №2939-XII).
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначається Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 (далі – Порядок №550).
Відповідно до пунктів 4 та 5 Порядку №550, планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Згідно з пунктом 6 цього Порядку, органи державного фінансового контролю за письмовим зверненням можуть отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю.
Пунктом 8 Порядку №550, передбачено, що орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення. Про проведення позапланової виїзної ревізії та зустрічної звірки не повідомляється.
Склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).
Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника органу державного фінансового контролю, а понад визначену Законом тривалість - за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 - для позапланової виїзної ревізії (пункт 9 Порядку №550).
Вимогами пункту 15 Порядку №550 встановлено, що керівники об`єкта контролю, а також підприємства, установи чи організації, у яких проводиться зустрічна звірка, забезпечують посадовим особам органу державного фінансового контролю місце для роботи, створення умов для зберігання документів, можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною та іншою технікою, а також надання інших послуг для виконання службових обов`язків.
За правилами пункту 16 Порядку №550, ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.
Відповідно до абзаців першого, п`ятого пункту 22 цього ж Порядку, планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях - протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно.
Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.
Як уже зазначалось вище, що підтверджується матеріалами справи, ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби проводилась Управлінням у період з 25.05.2023 до 07.08.2023, що становить 53 робочих дні, з яких, враховуючи рішення про зупинення здійснення заходу контролю, фактична тривалість ревізії склала 24 робочих дні.
З огляду на це, суд вірно вважав, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області дотримано встановлених законодавством строків проведення заходу державного фінансового контролю у формі ревізії діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 до 31.03.2023.
Крім того, відмовляючи у задоволені позовних вимог суд першої інстанції враховано, що згідно з абзацом першим пункту 23 Порядку №550, у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.
З огляду на це, суд дійшов підставного висновку, що посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин за наявності хоча б однієї з таких обставин:
1) відсутність бухгалтерського обліку на об`єкті контролю;
2) недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів;
3) наявність інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії.
Із змісту Акта від 07.08.2023 про неможливість проведення ревізії у позивача, вбачається, що приймаючи вказане рішення, посадові особи відповідача керувалися пунктом 23 Порядку №550, а підставою для складання такого документа слугували обставини, що унеможливлюють проведення ревізії працівниками органу ДФК за відповідний період, а саме ненадання об`єктом контролю інформації та документів про виконану роботу.
При цьому, суд правильно відхилив твердження позивача про те, що у процесі проведення ревізії посадові особи органу ДФК не інформували правоохоронні органи про неможливість проведення ревізії, чим порушили вимоги абзацу третього пункту 23 Постанови №550, а також не навели у складеному ними акті жодних зауважень до бухгалтерського обліку Служби, чим не дотримались вимог пункту 24 вказаної Постанови в частині можливості проведення ревізії з інших питань програми, оскільки зазначені обставини не слугували підставою для складення відповідачем Акта про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, у зв`язку з чим в органу ДФК не виникали відповідні обов`язки.
Надаючи оцінку акту про неможливість проведення ревізії, судом встановлено, що однією з обставин, яка призвела до неможливості проведення відповідачем ревізії діяльності позивача, слугувало те, що 27.07.2023 на адресу Служби Управлінням надано запит за №28 щодо проведення розрахунку вартості фактично виконаних та оплачених з державного бюджету робіт, які зазнали руйнувань (пошкоджень) та розрахунок витрат, які необхідно зробити з державного бюджету на ліквідацію встановлених руйнувань (пошкоджень) та їх надання до 17 год 01.08.2023, проте станом на 07.08.2023 розрахунки не надані.
Оцінюючи обґрунтованість наведених вище тверджень відповідача, суд слушно зауважив, що за змістом запиту Управління №28 від 27.07.2023, 05.07.2023 Службою було організовано обстеження руйнувань на об`єкті незавершеного будівництва «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище – Рівне – Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси – Кустин - /Н-25/ км 8 + 426», в присутності представників Управління та Рівненської торгово-промислової палати, про що складено Акт огляду руйнувань від 05.07.2023. Проведеним обстеженням вищезазначеної автомобільної дороги встановлено недоліки, які роблять її непридатною для використання. Крім того, встановлено, що договір №24 від 11.10.2019 на виконання вищезазначених робіт з 01.08.2022 розірвано, у зв`язку з неможливістю виконання договірних зобов`язань підрядником – ВАТ «Дорожньо-будівельний трест №2, м. Гомель». У зв`язку з цим, у запиті посадовою особою Управління встановлено вимогу для позивача надати у строк до 17:00 год 01.08.2023:
- розрахунок вартості фактично виконаних та оплачених з державного бюджету робіт, які зазнали руйнувань (пошкоджень);
- розрахунок витрат, які необхідно зробити з державного бюджету на ліквідацію встановлених руйнувань (пошкоджень) (а.с.104-106).
Однак в матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження виконання Службою вимог запиту №28 від 27.07.2023 посадових осіб Управління в установлений в ньому строк та в межах періоду проведення ревізії в цілому, попри те, що відповідно до частини другої статті 15 Закону №2939-ХІІ, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Суд першої інстанції підставно погодився з твердженнями відповідача про те, що оскільки Договір №24 від 11.10.2019, укладений між Службою та ВАТ «Дорожньо-будівельний трест №2, м. Гомель» на виконання робіт на об`єкті незавершеного будівництва «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище – Рівне – Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси – Кустин - /Н-25/ км 8 + 426» з 01.08.2022 розірвано, та підряднику повернуто надану ним банківську гарантію, то відповідно ненадання органу ДФК визначеної ним у запиті №28 інформації призвело до неможливості дослідження питання фактично нанесених ВАТ «Дорожньо-будівельний трест №2, м. Гомель» збитків внаслідок виявлених недоліків, які роблять вказану автомобільну дорогу непридатною до використання, повернення банківської гарантії та необхідності здійснення додаткових витрат, спрямованих на ліквідацію нанесених руйнувань (пошкоджень).
При цьому, не заслуговують на увагу доводи позивача щодо надання ним на виконання запиту Управління №3 від 30.05.2023 усіх актів приймання виконаних будівельних робіт по об`єкту «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище – Рівне – Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси – Кустин - /Н-25/ км 8 + 426», що надавало можливість працівникам органу ДФК самостійно здійснити відповідні розрахунки та виконати свої повноваження, оскільки у запиті №28 Управління вимагало у Служби надати інформацію не про увесь обсяг фактично виконаних підрядником та оплачених замовником робіт по вказаному об`єкту, а лише перелік робіт та пов`язаних з ними матеріалів (засобів), які зазнали пошкоджень (руйнувань) внаслідок їх незавершення ВАТ «Дорожньо-будівельний трест №2, м. Гомель» з огляду на дострокове розірвання відповідного договору підряду.
Положеннями підпункту 23 пункту 6 Положення №43 та підпункту 21 пункту 6 Положення №23 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку, при цьому суд першої інстанції слушно зауважив, що вказані норми установлюють право, а не обов`язок органу ДФК визначати в установленому законодавством порядку розмір виявлених збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється. Натомість, пункт 11 статті 10 Закону №2939-ХІІ надає відповідачу право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.
Крім того, суд першої інстанції підставно зауважив, що у разі неможливості самостійного здійснення об`єктом контролю розрахунків, позивач не був позбавлений можливості звернутися до органу ДФК із відповідним листом, в якому навести обґрунтування причин відсутності або відмови в наданні зазначених у запиті документів, чого останнім зроблено не було.
Отже, ненадання позивачем вищезазначеної інформації не дало можливості відповідачу здійснити в повному обсязі дослідження питання програми ревізії Служби, а саме дотримання законодавства під час отримання та використання бюджетних коштів,  відтак суд першої інстанції правильно вважав, що висновки органу ДФК, наведені в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, щодо наявності обставин, які унеможливлюють проведення ревізії в частині невиконання об`єктом контролю вимог запиту №28 від 27.07.2023, є обґрунтованими.
Крім того, судом у даній спірній ситуації зґясовано, що наступною обставиною, яка призвела до неможливості проведення відповідачем ревізії діяльності позивача, слугувало те, що 08.06.2023 на адресу Служби Управлінням надано запит за №14 для з`ясування якості проведених ремонтно будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування та надання відомостей відбору кернів, протоколів визначення складу асфальтобетонної суміші, протоколів випробувань, однак вищевказані документи були надані об`єктом контролю тільки по двох об`єктах.
З цього приводу, суд першої інстанції встановив, що за змістом запиту Управління №14 від 08.06.2023, в рамках проведення ревізії орган ДФК вимагав у Служби надати у строк до 11:00 год 09.06.2023 результати перевірок контролю якості, проведених ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування, виконаних лабораторією Служби за період з 01.01.2019 до 31.03.2023 (відомості відбору кернів з асфальтобетонного покриття, протоколи визначення складу асфальтобетонної суміші, протоколи випробувань тощо).
Матеріалами справи підтверджується, що на виконання вимог запиту Управління №14 від 08.06.2023, Службою надано результати перевірок контролю якості лише по двох об`єктах будівництва (капітального ремонту, реконструкції, поточного середнього ремонту).
У той же час, доказів на підтвердження виконання згаданого вище запиту у повному обсязі позивачем не надано і судом першої інстанції не встановлено.
Також, однією обставиною, яка призвела до неможливості проведення відповідачем ревізії діяльності позивача, слугувало те, що 31.05.2023 та 01.08.2023 (повторно) Управлінням було направлено до Служби запити щодо проведення вибіркових контрольних обмірів робіт, виконаних ТОВ «Будівельна компанія «Будальянс Груп», за договорами №5 від 04.05.2022 та №6 від 26.10.2022 з експлуатаційного утримання під`їзних доріг до об`єктів, визначених Рівненською обласною військовою адміністрацією (військової частини НОМЕР_2 на території Рівненської області), за участі представників замовника, підрядника (за можливості) в присутності представників Держаудитслужби, однак контрольні обміри станом на 07.08.2023 Службою не організовані.
Матеріалами справи підтверджується, що строк на виконання запиту №6 Управлінням визначено до 02.06.2023 включно, а запиту №30 від 01.08.2023 (повторного) – до 03.08.2023 включно (а.с.64, 108).
На виконання вимог запиту 6 від 31.05.2023, 01.06.2023 Службою підготовлено лист за вих. №12/1010, адресований Військовій частині НОМЕР_3 Міністерства оборони України, з проханням розглянути можливість проведення вибіркових контрольних обмірів робіт за відповідними договорами, про що Управління проінформовано листом від 01.06.2023 за вих. №12/1019.
Поряд з цим, суд слушно зауважив, що позивачем на надано докази на підтвердження фактичного надіслання вказаного листа на адресу Військової частині НОМЕР_3 та, відповідно, його отримання адресатом.
У свою чергу, на виконання вимог повторного запиту органу ДФК (№30 від 01.08.2023), 02.08.2023 Службою підготовлено аналогічний лист за вих. №12/1454, адресований Військовій частині НОМЕР_3 Міністерства оборони України, про що Управління проінформовано листом від 03.08.2023. Фактичне надіслання Службою відповідного листа військовій частині підтверджується копією квитанції АТ «Укрпошта» від 03.08.2023 та описом вкладення до цінного листа.
При цьому, суд підставно вказав, що у період з 02.06.2023 до 02.08.2023 Службою не вживалося інших заходів (надіслання військовій частині повторних листів-звернень, подання органу ДФК клопотань про проведення зустрічної звірки тощо) з метою забезпечення належного виконання вимог запиту №6, незважаючи на відсутність будь-яких відомостей про результати розгляду відповідного листа, що не заперечується й самим позивачем за змістом поданих ним заяв по суті справи.
А тому, вірним є висновок про те, що об`єктом контролю не було вжито усіх залежних від нього заходів для належного й своєчасного виконання вимог згаданих вище запитів органу ДФК.
Надаючи оцінку доводам позивача про можливість відповідача самостійно провести зустрічну звірку та документально і фактично підтвердити в об`єкта звірки вид, обсяг і якість операцій та розрахунків за договорами №5 від 04.05.2022, №6 від 26.10.2022 з експлуатаційного утримання під`їзних доріг до об`єктів, визначених Рівненською обласною військовою адміністрацією (військової частини НОМЕР_2 на території Рівненської області), для з`ясування їх реальності й повноти відображення в обліку об`єкта контролю, проте Управління не скористалось цим правом, що свідчить про бездіяльність працівників Держаудитслужби, суд першої інстанції правильно зазначив, що відповідно до абзацу п`ятого пункту 3 Порядку №550, зустрічна звірка - метод документального та фактичного підтвердження в об`єкта зустрічної звірки виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю.
Пунктом 12 статті 10 Закону №2939-XII передбачено право органу державного фінансового контролю проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.
При цьому, зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю (частина сімнадцята статті 11 Закону №2939-XII).
З огляду на наведене, суд вірно вважав, що проведення зустрічної звірки з контрагентами об`єкта контролю є правом, а не обов`язком органу ДФК, та здійснюється за рішенням керівника органу Держаудитслужби.  Крім того, зустрічна звірка не є контрольним заходом та під час проведення такої контрольні обміри виконаних і оплачених будівельних робіт не проводяться.
Відтак, суд дійшов підставного висновку, що твердження відповідача, наведені в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, щодо наявності обставин, які унеможливлюють проведення ревізії в частині невиконання позивачем вимог запитів №6 від 31.05.2023 та №30 від 01.08.2023 (повторний), є обґрунтованими.
Також, обставиною, яка призвела до неможливості проведення відповідачем ревізії діяльності позивача, слугувало те, що 05.07.2023 Управлінням надано запит №23 щодо встановлення власника майна (будівельних матеріалів), наявність якого виявлено під час ревізії на узбіччі автомобільної дороги та на асфальтному полотні. Крім того, зазначено, що у разі відсутності власника, розпочати процедуру взяття на облік Служби безхазяйного рухомого майна. Однак, станом на 07.08.2023 інформацію про виконану роботу Службою не надано.
Оцінюючи зазначену обставину, суд вірно врахував, що відповідно до запиту №23 від 05.07.2023, під час проведення ревізії здійснено обстеження об`єкта незавершеного будівництва «Будівництво автомобільної дороги від автомобільної дороги державного значення Н-25 Городище – Рівне – Старокостянтинів км 146 + 630 до автомобільної дороги державного значення Т-18-32/Н-22/ - Ходоси – Кустин - /Н-25/ км 8 + 426», яким встановлено наявність будівельних матеріалів на узбіччі автомобільної дороги та на асфальтному полотні, власником якої являється Служба. З метою збереження якості та кількості вказаного рухомого майна, Управління просило встановити його власника, а у разі відсутності такого – розпочати процедуру взяття на облік Служби безхазяйного рухомого майна. Інформацію на виконання вимог цього запиту необхідно було надати в найкоротші терміни для включення до акта ревізії.
Наведені обставини та перелік відповідного рухомого майна зафіксовано в Акті проведення обстеження об`єкта незавершеного будівництва від 21.06.2023.
У матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження вжиття Службою у період з 05.07.202023 до 07.08.2023 заходів, спрямованих на виконання вимог запиту Управління №23 від 05.07.2023, також відсутні докази на підтвердження повідомлення посадових осіб відповідача у період з 05.07.202023 до 07.08.2023 про вжиті Службою заходи на виконання вимог запиту Управління №23 від 05.07.2023 або обґрунтування причин неможливості чи відмови у наданні запитуваної інформації.
А тому, суд підставно вважав, що висновки органу ДФК, наведені в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, щодо наявності обставин, які унеможливлюють проведення ревізії в частині невиконання об`єктом контролю вимог запиту №23 від 05.07.2023, є також обґрунтованими.
Підсумовуючи все вищевикладене, суд  першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що на момент проведення ревізії, у відповідача були усі необхідні підстави для застосування положень пункту 23 Порядку №550 та складання Акта про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, що свідчить про правомірність дій органу ДФК.
Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача з непроведення та незавершення ревізії фінансово - господарської діяльності позивача та зобов`язання Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області завершити ревізію фінансово-господарської діяльності та скласти акт за результатами проведення ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 до 31.03.2023, суд слушно зазначив, що вона є похідною позовною вимогою, задоволення якої залежить від задоволення позовної вимоги про визнання протиправними дій посадових осіб відповідача зі складання акта про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023 (основна вимога), у зв`язку з чим також не підлягає задоволенню.
За приписами абзацу другого пункту 23 Порядку №550, у разі усунення обставин, передбачених в абзаці першому пункту 23 цього Порядку, ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути завершена в установленому законодавством порядку. При цьому до її тривалості не включається строк, протягом якого ревізія фактично не проводилася. В іншому випадку ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю, зокрема в плановому порядку, протягом того ж календарного року.
Таким чином, у разі усунення позивачем усіх обставин, які унеможливлюють проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області за період з 01.01.2019 по 31.03.2023, що визначені в Акті про неможливість проведення ревізії від 07.08.2023, за рішенням керівника органу ДФК така ревізія може бути завершена в установленому законодавством порядку.
З огляду на усе вище викладене, суд дійшов обґрунтованого висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, використовуючи свої повноваження з метою, для якої вони надані, відтак у задоволенні позовних вимог слід відмовити повністю.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, суд першої інстанції вірно встановив обставини справи, правильно  застосував норми матеріального та процесуального права, відтак рішення суду першої інстанції слід залишити без змін. 
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, - 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року у справі №460/22017/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.   

Головуючий суддя	 	М. А. Пліш 	
судді	 	А. Р. Курилець 	
 	 	О. І. Мікула