У Х В А Л А
06 червня 2024 року
м. Київ
Справа № 260/5190/21
Провадження № 11-98апп24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
перевірила наявність підстав для прийняття до провадження справи № 260/5190/21 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі
за касаційними скаргами Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвали Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2023 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2023 року,
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України, у якому просила: 
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 02 вересня 2021 року № 405 «ОС» про звільнення   ОСОБА_1 з посади завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області; 
- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити позивача на посаді завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області з 03 вересня 2021 року, а в разі неможливості такого поновлення виконати вимоги статті 184 Кодексу законів про працю України щодо обов`язкового працевлаштування.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 02 вересня 2021 року за № 405 «ОС» про звільнення ОСОБА_1 . Поновлено з 03 вересня 2021 року ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивача на займаній посаді.
07 лютого 2022 року Закарпатським окружним адміністративним судом      ОСОБА_1 видано виконавчий лист на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року в цій справі.
03 лютого 2023 року державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції (далі - ВПВР Департаменту ДВС МЮ) прийнято постанову про відкриття виконавчого провадження ВП № 70909380, якою зобов`язано боржника виконати рішення суду негайно.
03 лютого 2023 року старшим державним виконавцем ВПВР Департаменту ДВС МЮ Григорян О. Г. прийнято постанову про стягнення з боржника - Державної архітектурно-будівельної інспекції на користь держави в особі ВПВР Департаменту ДВС МЮ витрат виконавчого провадження у розмірі 402,67 грн.
У зв`язку з невиконанням боржником рішення суду старшим державним виконавцем ВПВР Департаменту ДВС МЮ Григорян О. Г. 14 лютого 2023 року прийнято постанову про накладення на боржника - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України штрафу на користь держави у розмірі 5 100,00 грн.
Зазначені вище постанови ВПВР Департаменту ДВС МЮ від 03 та 14 лютого 2023 року передано до Управління Державної казначейської служби України у Дніпровському районі м. Києва (далі - УДКС України у Дніпровському районі м. Києва, орган ДКС України, Держказначейство) до виконання.
06 та 21 квітня 2023 року УДКС України у Дніпровському районі м. Києва звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду із заявами про заміну сторони боржника у виконавчих документах (постановах ВПВР Департаменту ДВС МЮ від 03 та 14 лютого 2023 року), мотивувавши їх тим, що без заміни боржника у виконавчих документах неможливо виконати рішення суду за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України, оскільки згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань боржник з 06 березня 2023 року ліквідований. Оскільки виключно органами ДКС України виконуються рішення про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників і без заміни боржника виконати постанови ВПВР Департаменту ДВС МЮ від 03 та 14 лютого 2023 року неможливо, УДКС України у Дніпровському районі м. Києва просило суд замінити боржника у зазначених постановах з Державної архітектурно-будівельно інспекції України (код ЄДРПОУ 37471912) на її правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України (код ЄДРПОУ 44245840).
Ухвалами Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2023 року, залишеними без змін постановами Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2023 року, заяви УДКС України у Дніпровському районі м. Києва задоволено. Замінено боржника у виконавчих документах з Державної архітектурно-будівельної інспекції України (код ЄДРПОУ 37471912) на його правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України (код ЄДРПОУ 44245840).
Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 01 та 22 серпня 2023 року Державна інспекція архітектури та містобудування України через підсистему «Електронний суд» надіслала до Верховного Суду касаційні скарги.
Ухвалами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 та 23 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 травня 2024 року на підставі частинип`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на таке.
Законодавець виділив дві категорії осіб, які мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником, - виконавець за заявою сторони та заінтересована особа.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 826/7941/17 зазначила, що судовий контроль за виконанням рішень інших органів покладено законодавством на адміністративні суди. Аналізуючи в сукупності норми статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» та статті 379 КАС України, беручи до уваги, що питання правомірності заміни сторони у виконавчому провадженні є, по суті, превентивним судовим контролем у відповідному виконавчому провадженні, це питання повинне вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Також у справі № 826/7941/17, так само як і в інших справах, які вже розглядалися Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, заміна стягувача або боржника відбувалася у відкритому виконавчому провадженні.
Водночас у справі, що розглядається, особливістю є те, що, за твердженням Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавче провадження ВП № 70909380 (виконавчий лист у справі № 260/5190/21, виданий 25 січня 2022 року) завершено відповідно до інформації з Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень і заяву про заміну боржника подано органом ДКС України щодо виконання постанов ВПВР Департаменту ДВС МЮ про стягнення виконавчих витрат та штрафу, що є окремим видом виконавчих документів.
Аналізуючи Положення про Державну казначейську службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215, у частині оцінки повноважень органів ДКС України у контексті визначення його обов`язків, установлених Порядком виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2011 року № 845, суд зауважує, що указані нормативно-правові акти не вирішують питання щодо заміни стягувача у виконавчому документі (що не є судовим рішенням) за ініціативою органу, що не є органом примусового виконання у розумінні Закону України «Про виконавче провадження» та КАС України, бо не передбачають повноважень органів ДКС самостійно звертатися до суду із заявою щодо заміни стягувача у виконавчому документі.
Необхідно зазначити, що висновки щодо правового статусу та діяльності органів ДКС України у правовідносинах, що виникають з примусового виконання рішень, також викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 916/1227/16 та від 29 серпня 2018 року у справі                                           № 916/376/15-г, у яких суд, серед іншого, зауважив, що аналіз наведеного законодавства в сукупності дає підстави для висновку, що Держказначейство не є ані органом примусового виконання судових рішень, ані учасником, зокрема стороною виконавчого провадження, і відповідно не здійснює заходів з примусового виконання рішень у порядку, визначеному Законом України «Про виконавче провадження», а є встановленою Законом України від 05 червня 2012 року № 4901-VI «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» (далі - Закон № 4901-VI) особою, уповноваженою здійснювати гарантоване державою забезпечення виконання рішень суду способом безспірного списання коштів з рахунку боржника (державного органу, державного підприємства або підприємства, примусова реалізація майна якого забороняється) у визначених Законом № 4901-VI випадках та з урахуванням установлених ним особливостей за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважила, що у цій справі норми Закону № 4901-VI не є застосовними, оскільки стягувач (ВПВР Департаменту ДВС МЮ) за виконавчим документом, що перебуває на виконанні органу ДКС України (що звернувся із заявою про заміну особи боржника), не є суб`єктом, що підпадає під дію цього Закону.
Отже, існує необхідність застосування аналогії закону чи права або правової позиції щодо статусу органів ДКС України у примусовому виконанні постанови ВПВР Департаменту ДВС МЮ як окремого виконавчого документа, щоб забезпечити розвиток права та формування єдиної правозастосовчої практики судів під час вирішення спорів, оскільки наразі вирішення питання ліквідації / реорганізації державних органів та заміни їх на правонаступників є нагальним, бо стосується бюджетних коштів та має вплив на бюджетну дисципліну на рівні своєчасного виконання виконавчих документів.
Виключна правова проблема полягає в тому, що вирішення питання заміни боржника у виконавчому документі, що не є судовим рішенням, за заявою органу Держказначейства перебуває у площині поза межами правового регулювання процедури, установленої розділом IV «Процесуальні питання, пов`язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах» КАС України.
Крім того, у межах цієї проблеми інше питання полягає в тому, чи може орган ДКС України безпосередньо звернутися до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження, яке вже завершене.
Питання щодо заміни сторони у постанові державного виконавця, переданої до виконання органу ДКС України, який надалі самостійно порушує питання правонаступництва в такому виконавчому документі, Верховний Суд ще не вирішував.
Узагальнюючи викладені обставини й міркування, а також посилаючись на відсутність судової практики та наявність великої кількості виконавчих документів у провадженні органів ДКС України, боржниками у яких указані державні установи, що постійно перебувають у процедурах реформування, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України, оскільки вирішення цієї проблеми має велике значення для функціонування відповідного сектора економіки та бюджету, а отже, окреслена правова проблема має характер виключної.
Перевіривши матеріали справи та наведені доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду з таких міркувань.
На підставі частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну  правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Таким чином, указана підстава для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, зокрема, що ця справа містить виключну правову проблему, а тому наявні правові підстави передати її на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою забезпечення розвитку права та формулювання єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.
Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; суди допустили явну й грубу помилку в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду потрібен з метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанції таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення й зустрічається у невизначеній кількості справ, у разі якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні відмінні позиції.
На підтвердження існування виключної правової проблеми при вирішенні цієї справи Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 10 травня 2024 року послався на те, що вирішення питання заміни боржника у виконавчому документі, що не є судовим рішенням, за заявою органу ДКС України перебуває у площині поза межами правового регулювання процедури, установленої розділом IV «Процесуальні питання, пов`язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах» КАС України.
Проте, звертаючись до Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів у своїй ухвалі не обґрунтувала кількісні та якісні показники, які б свідчили про наявність інших справ з подібними правовідносинами та формування судами різної правової практики при їх вирішенні, а передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду була б необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Відповідно до частини першої статті 327 КАС України судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 37 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» у складі Верховного Суду діє Касаційний адміністративний суд.
Частиною першою статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення ефективного захисту прав, свобод або інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Реалізація таких повноважень пов`язана з розв`язанням правових проблем.
Отже, на вирішення Великої Палати Верховного Суду поставлено питання, яке може бути вирішено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом.
При цьому аналіз відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень не дає підстав стверджувати про наявність виключної правової проблеми в невизначеній кількості спорів у подібних правовідносинах.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 травня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстави для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 260/5190/21.
Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу № 260/5190/21 за позовом  ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	 	І. В. Желєзний	
Судді: 	О. О. Банасько	 	К. М. Пільков	
 	О. Л. Булейко	 	С. О. Погрібний	
 	І. А. Воробйова	 	О. В. Ступак	
 	М. І. Гриців	 	І. В. Ткач	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. С. Ткачук	
 	Л. Ю. Кишакевич	 	В. Ю. Уркевич	
 	В. В. Король	 	Є. А. Усенко	
 	О. В. Кривенда	 	Н. В. Шевцова	
 	С. Ю. Мартєв