ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

18 січня 2024 року 	м. Дніпро	справа № 280/6176/23	

 Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
 головуючого - судді  Семененка Я.В. (доповідач),
 суддів:  Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,     
 розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року (суддя Прасов О.О.) у справі №280/6176/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                 встановиВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, в якому просив:
1) визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, яка виразилась у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 по 01.10.2019 індексацію грошового забезпечення, відповідно до вимог Закону України “Про індексацію грошових доходів населення”, "Порядку проведення індексації грошових доходів населення", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 за №1078, з визначенням місяців, в яких відбулося підвищення посадових окладів військовослужбовців - січень 2008 року та березень 2018 року; 
2) зобов`язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області нарахувати та виплатити невиплаті ОСОБА_1 за період з 01.01.2016 по 01.10.2019 індексацію грошового забезпечення, включно із застосуванням місяців для обчислення індексу споживчих цін для розрахунку індексації грошового забезпечення (базових місяців) - січень 2008 року та березень 2018 року відповідно до вимог Закону України “Про індексацію грошових доходів населення”, "Порядку проведення індексації грошових доходів населення", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 за №1078.
Підставами позову визначено те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність в питанні нарахування індексації грошового забезпечення за час проходження позивачем військової служби.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року адміністративний позов задоволено частково, а саме:
визнано протиправною бездіяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, яка виразилась у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 за період з 01.01.2017 по 31.12.2018 індексацію грошового забезпечення, відповідно до вимог Закону України “Про індексацію грошових доходів населення”, “Порядку проведення індексації грошових доходів населення”,
затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 за №1078;
зобов`язано Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 за період з 01.01.2017 по 31.12.2018 індексацію грошового забезпечення, відповідно до вимог Закону України “Про індексацію грошових доходів населення”, “Порядку проведення індексації грошових доходів населення”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 за №1078.
В іншій частині позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції, в частині задоволених позовних вимог, мотивовано тим, що індексація грошового забезпечення передбачена нормами діючого законодавства, а тому не нарахування та не виплата відповідачем індексації грошового забезпечення в період з 01.01.2017 по 31.12.2018 є протиправною бездіяльністю, яка допущена відповідачем у спірних відносинах.
Не погодившись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач посилались на таке. Так, за позицією відповідача судом першої інстанції були порушенні норми процесуального права, в частині не надання належної правової оцінки дотримання позивачем строків звернення з позовом до суду, які відповідач вважає порушеними. При цьому, відповідач звертає увагу на те, що позивач вже звертався з позовом до суду, в якому були заявлені аналогічні вимоги, натомість, судом позов було повернуто у зв`язку з пропуском строку звернення до суду. Щодо порушення норм матеріального права, відповідач висловлює свою незгоду з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для нарахування та виплати позивача індексації грошового забезпечення за вказаний період. З цього приводу зазначає, що індексація проводиться лише за наявності відповідного бюджетного асигнування, яке було відсутнє у вказаний період. Також, за позицією відповідача, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що 15.12.2015 набрала чинності постанова КМУ №1013 від 09.12.2015 якою істотно змінено порядок проведення індексації доходів населення, починаючи з 01.12.2015, та визначено місяць, з якого в подальшому необхідно відштовхуватись при проведенні індексації. 
Перевіривши, в межах доводів апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для  задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.
Встановлені судом першої інстанції обставини справи свідчать про те, що  позивач проходив службу в Головному управлінні Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області.
Наказом ГУ ДСУНС у Запорізькій області (по особовому складу) від 07.02.2022 за №33 позивач звільнений із служби цивільного захисту у запас Збройних Сил України (з постановкою на військовий обліку) відповідно до пункту 176 підпункту 2 (за віком) Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу.
Позивач вважаючи, що в період проходження служби йому не було в повному обсязі виплачено індексацію грошового забезпечення, звернувся з позовом до суду.
За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.
Так, визначаючи межі апеляційного перегляду справи, суд апеляційної інстанції виходить з того, що рішення суду першої інстанції оскаржено відповідачем, оскаржено в частині задоволених позовних вимог, у зв`язку з чим судом апеляційної інстанції надається оцінка рішенню суду першої інстанції, на предмет його законності та обгрунтованості, в частині задоволених позовних вимог.
Щодо аргументів відповідача про недотримання позивачем строків звернення з позовом до суду.
Так, індексація грошового забезпечення є складовими заробітної плати (грошового забезпечення) і у разі порушення законодавства про оплату праці в частині її виплати працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому індексації заробітної плати без обмеження будь-яким строком, як це передбачено частиною другою статті 233 КЗпП України ( в редакції, яка діяла на час проходження позивачем служби). До того ж на військовослужбовців поширюється дія КЗпП України, в тому числі вказаної статті, у тих випадках, коли спеціальним законодавством не врегульовані особливості щодо строку звернення до суду з позовом про стягнення належного військовослужбовцю суми грошового забезпечення.
Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом у справі №160/8332/20 (постанова від 29 вересня 2021 року).
Відповідач, окрім положень ст.122 КАС України, посилається на положення ст.233 КЗпП України (в редакції з 19.07.2022), якою передбачено те, що із заявою про вирішення трудового спору у справах про звільнення працівник має право звернутися до суду в місячний строк з дня вручення копії наказу (розпорядження) про звільнення, а у справах про виплату всіх сум, що належать працівникові при звільненні, - у тримісячний строк з дня одержання ним письмового повідомлення про суми, нараховані та виплачені йому при звільненні (стаття 116).
Отже, вказана норма права, в редакції з 19.07.2022, встановлює строки звернення з позовом до суду у справах про стягнення належних працівнику сум, що належать йому при звільнені.
В той же час, позивача зі служби було звільнено в 07.02.2022 і на той час положення статті 233 КЗпП України не передбачали обмежень будь-яким строком звернення з позовом до суду про стягнення належних працівнику сум.
Таким чином, враховуючи те, що право позивача було порушено до внесення змін до статті 233 КЗпП України, а у відповідності до ст..58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, то застосування положень ч.2 ст.233 КЗпП України в новій редакції до правовідносин, які фактично виникли з 07.02.2022 буде суперечити Основному закону.
Отже, аргументи відповідача про пропуск позивачем строку звернення із цим позовом до суду, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними.
Стосовно посилань відповідача на те, що позивач раніш звертався з позовом до суду, в якому були заявлені аналогічні вимоги, натомість, судом позов було повернуто у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, слід зазначити те, що у відповідності до ч.8 ст.169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Щодо індексації грошового забезпечення.
Відповідно до  статті 1 Закону №1282-ХІІ, індексація грошових доходів населення в розумінні цього  закону  це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодувати подорожчання споживчих товарів та послуг, а поріг індексації - величина індексу споживчих цін, яка надає підстави для проведення індексації грошових доходів населення (абзац 2).
Положеннями статті 2 Закону № 1282-XII встановлено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення).
Статтею 9 Закону № 2011-XII  встановлено, що грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону.
Пунктом 2 Порядку № 1078 до об`єктів індексації віднесено грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема, грошове забезпечення військовослужбовців.
Отже, індексація грошового забезпечення, як обґрунтовано зазначив суд першої інстанції, є однією з державних гарантій, спрямованою на забезпечення достатнього життєвого рівня населення, яка дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
При цьому проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язковим для всіх юридичних осіб - роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи.
Підприємства, установи та організації, що фінансуються чи дотуються з Державного бюджету України, підвищують розміри оплати праці (грошового забезпечення) у зв`язку з індексацією за рахунок власних коштів і коштів Державного бюджету України (частина друга статті 5 Закону № 1282-ХІІ).
За такого правового врегулювання суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що індексація грошового забезпечення як складова грошового забезпечення військовослужбовців є однією з основних державних гарантій щодо оплати їх праці, а тому підлягає обов`язковому нарахуванню і виплаті.
З 01 грудня 2015 року положення Порядку № 1078 діють із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі – Постанова № 1013).
За змістом пояснюючої записки до проекту Постанови № 1013 метою цього акту є внесення змін до умов оплати праці працівників установ, закладів, організацій окремих галузей бюджетної сфери, органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, прокуратури та інших органів, а також забезпечення єдиного підходу до проведення індексації при підвищенні заробітної плати працівників.
  У зв`язку із цим указаною постановою удосконалено механізм проведення індексації доходів громадян, у тому числі з урахуванням періодів підвищення заробітної плати працівників (зокрема, пункт 5 викладено у новій редакції).
Внесені зміни, серед іншого, передбачали не лише заміну терміну «базовий місяць» на «місяць підвищення доходу», ці зміни надали іншого значення запровадженому новому терміну із зміною алгоритму визначення такого місяця підвищення.
На відміну від правил визначення «базового місяця» (яким вважався місяць, у якому відбулося підвищення мінімальної зарплати, пенсій, стипендій виплат із соціального страхування чи зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів (за рахунок постійних складових зарплати) та який визначався у разі, коли збільшувалася заробітна плата внаслідок підвищення тарифної ставки (окладу) або за рахунок будь-якої постійної складової зарплати), «місяцем підвищення доходу» є місяць, у якому відбулося підвищення тарифних ставок (окладів) і визначається він тільки в разі, якщо підвищена тарифна ставка (оклад). При цьому, за новими правилами зростання зарплати за рахунок інших постійних складових зарплати (без підвищення тарифної ставки чи окладу) не впливає на індексацію та не призводить до зменшення суми індексації.
Термін «підвищення тарифних ставок (окладів)» для працівників бюджетної сфери за змістом запроваджених нововведень застосовується у розумінні підвищення, що здійснюється відповідно до законодавства, а не у розумінні підвищення тарифної ставки (окладу) кожному працівнику індивідуально (зокрема, у зв`язку з призначенням на посаду чи переведенням на іншу посаду), як це було передбачено попереднім механізмом індексації. Тобто за новими правилами місяць підвищення тарифних ставок (окладів) для кожного окремого працівника не визначається індивідуально.
Якщо точкою відліку для обчислення індексу споживчих цін (ІСЦ) для проведення індексації за попереднім механізмом визначався базовий місяць, у якому індекс споживчих цін приймався за одиницю чи 100%, обчислення ІСЦ розпочиналося із місяця, наступного за базовим, а нарахування індексації провадилося з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін (частини третя і четверта статті 4 Закону № 1282-ХІІ), то зміни, внесені Постановою № 1013, передбачали здійснення обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації не індивідуально для кожного працівника в залежності від прийняття його на роботу та зростання його доплат та надбавок, а від моменту останнього перегляду тарифної ставки (окладу) за посадою, яку займає працівник.
Отже, з 01 грудня 2015 року відправною точкою для визначення місяця підвищення й початку обчислення індексу споживчих цін (ІСЦ) наростаючим підсумком є місяць останнього підвищення тарифної ставки (окладу) за посадою, яку обіймає працівник.
Задля досягнення поставленої мети (зміна механізму проведення індексації, який передбачав індивідуальний підхід для кожного окремого працівника, та перехід до механізму, який би забезпечував єдиний підхід до проведення індексації при підвищенні заробітної плати працівників) пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013 постановлено міністрам, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, головам обласних, Київської міської державних адміністрацій та інших державних органів у межах передбачених коштів державного бюджету, місцевих бюджетів та власних коштів вжити заходів для підвищення з 01 грудня 2015 року розмірів посадових окладів (тарифних ставок, ставок заробітної плати), перегляду розмірів надбавок, доплат, премій, спрямувавши на зазначені цілі всі виплати, пов`язані з сумою індексації, яка склалась у грудні 2015 року, з тим, щоб розмір підвищення всіх складових заробітної плати у сумарному виразі для кожного працівника у грудні 2015 року перевищив суму індексації, яку йому повинні були виплатити у грудні 2015 року.
За рахунок цього мала б «обнулитися» індексація минулих років, розмір якої зростав внаслідок довготривалого не підвищення доходу працівників, а тому абзацом 2 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013 передбачено, що для проведення подальшої індексації заробітної плати обчислення індексу споживчих цін починається з січня 2016 року відповідно до Порядку № 1078, який уже діяв із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013, та передбачав єдиний підхід до проведення індексації при підвищенні заробітної плати працівників (з місяця останнього підвищення тарифної ставки (окладу) за посадою, яку обіймає працівник).
Так, якщо на виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013 працівникам інших галузей бюджетної сфери були підвищені оклади, то військовослужбовцям оклади в грудні 2015 року не підвищувалися, а тому січень 2016 року не став для останніх «місяцем підвищення тарифних ставок (окладів)» для цілей застосування Порядку  №1078 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013).
Із обсягу встановлених у цій справі обставин слідує, що розмір посадових окладів військовослужбовців визначався Постановою №1294, яка була чинною з 01 січня 2008 року та діяла до 01 березня 2018 року, тобто до набрання чинності Постановою № 704, якою затверджено нову тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів посадових окладів військовослужбовців з числа осіб рядового, сержантського і старшинського складу, офіцерського складу (крім військовослужбовців строкової військової служби), осіб рядового і начальницького складу.
Відтак, за умови останнього підвищення військовослужбовцям посадового окладу в січні 2008 року, місяцем для розрахунку індексації грошового забезпечення для цілей застосування Порядку № 1078 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2019 року № 1013) є січень 2008 року і він не змінився у зв`яку з набранням чинності постановю КМУ №1013.
Стосовно аргументів відповідача про відсутність бюджетного фінансування на цілі виплати індексації грошового забезпечення, слід зазначити таке.
З аналізу пунктів 1-1, 2, 4 Порядку №1078 випливає, що індексація грошового забезпечення є однією з основних державних гарантій щодо оплати праці, а проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін є обов`язковою для всіх юридичних осіб-роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи.
Зазначені відповідачем обставини щодо відсутності фінансування на виплату індексації не можуть бути підставою для невиконання вимог  Закону України «Про індексацію грошових доходів населення»  і ненарахування індексації. Положеннями  Закону №1282-XII  та Порядку №1078 визначено джерело коштів на проведення індексації, разом з тим, виплата індексації не ставиться вищевказаними нормативно-правовими актами у залежність від надходження коштів до власника підприємства, установи, організації.
Відповідно до статті 1 Першого Протоколу до  Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 8 листопада 2005 року у справі «Кечко проти України» (пункт 23, заява №63134/00) вказав: якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.
Отже, органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі №822/1731/16
Таким чином, реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних, чинних на час виникнення спірних правовідносин, нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань.
Аналогічний правовий висновок міститься в постанові Верховного Суду від 12.12.2018 року у справі №825/874/17.
Відсутність фінансування відповідача жодним чином не впливає на наявність чи відсутність у позивача права на нарахування індексації грошового забезпечення, оскільки індексація заробітної плати (грошового забезпечення) є одним із способів забезпечення державних соціальних стандартів і нормативів, і держава не може односторонньо відмовитись від взятих на себе зобов`язань, шляхом невиділення на дані цілі бюджетних асигнувань, без внесення відповідних змін до чинного законодавства щодо зміни соціальних стандартів і нормативів.
Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення, в частині задоволених позовних вимог, з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.
На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316, 321, 322, 325 КАС України, суд,-
                                                            ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року у справі №280/6176/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, передбачених ч.5 ст.291 КАС України.

Повне судове рішення складено 18.01.2024
   
Головуючий - суддя                                                                      Я.В. Семененко 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      І.Ю. Добродняк