ОКРЕМА ДУМКА

11 березня 2024 року 
м. Київ
справа №440/14216/23
адміністративне провадження №Пз/990/7/23

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка   Я.О. на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 березня 2024 року у зразковій справі № 440/14216/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2024 року у справі № 440/14216/23 було відмовлено у задоволенні клопотання Міністерства соціальної політики України про залучення до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача.
Вважаю, що таке клопотання підлягало задоволенню. Крім того, у цій справі існували юридичні та фактичні підстави для залучення з ініціативи суду як третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, Кабінету Міністрів України.

І. Стосовно правових підстав для залучення до справи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору
Відповідно до частини першої статті 42 КАС України учасниками справи є сторони та треті особи.
Згідно з положеннями частини другої та п`ятої статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки; якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору; про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі.
Частиною другою статті 51 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу, зокрема, право подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб, а також обов`язок сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; надавати суду повні і достовірні пояснення з питань, які ставляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні.
Додатково статтями 171, 176 та 261 цього Кодексу встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, мають право подати письмові пояснення щодо позову або відзиву; учасники справи мають право подати відповідь на такі пояснення до закінчення підготовчого провадження; треті особи мають право подати пояснення щодо позову у строк, встановлений судом в ухвалі про відкриття провадження у справі, а щодо відзиву - протягом десяти днів з дня його отримання.
Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини третьої статті 317 та частини третьої статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов`язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов`язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

ІІ. Стосовно необхідності залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, до цієї та інших зразкових справ, пов`язаних із питаннями соціального захисту (стосовно впливу рішення у цій справі на обов`язки Кабінету Міністрів України).
Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та інших непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.
Слід звернути увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25.01.2012 зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України; Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Наприклад, факт неконституційного втручання у сферу компетенції Уряду визнав Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 2 березня 1999 року № 2-рп, у якому Закон України «Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються громадянам України» був визнаний неконституційним, оскільки сферу цін та ціноутворення віднесено до компетенції уряду, а не парламенту (пункту третього статті 116 Конституції України).
Водночас, згідно з офіційною інформацією у 2023 році державний бюджет виконано   з   дефіцитом у сумі 1,33 трлн грн (https://www.mof.gov.ua/uk/news/vikonannia_derzhavnogo_biudzhetu__2023-4381?fbclid=IwAR1Hu6Gm0jYEB-ZqfZdVcCnKYewhunLadlZaFVdwfnqo0qEtcQ3R37Gu-5U).
При цьому, станом на 31 грудня 2023 року державний та гарантований державою борг України становив 5519,5 млрд грн, або 145,3 млрд дол. США (https://www.mof.gov.ua/uk/news/the_largest_part_of_ukraines_state_debt_is_concessional_financing_from_international_partners-4451).
Слід також звернути увагу, що право на «разову грошову виплату» в Україні мають, приблизно 500 тис. осіб, а загальна сума таких виплат може становити біля 10 млрд. грн.
Конституційний Суд України в Рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Важливо також зазначити, що рішення у зразковій справі, як правило, стосується необмеженої кількості осіб, а тому забезпечення повного виконання рішення у такій справі та пов`язаних з нею - типових справ, фактично, виходить за межі компетенції конкретного відповідача у справі - Дніпропетровського обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки Міністерства оборони України.

Відповідно до частин сьомої - дев`ятої статті 290 КАС України ухвала про відкриття Верховним Судом провадження у зразковій справі публікується на офіційному веб-порталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації не пізніше ніж за десять днів до дати судового засідання для розгляду зразкової справи; якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи; в ухвалі про відкриття провадження у зразковій справі зазначаються, зокрема, стисла інформація щодо правових наслідків судового рішення, ухваленого у зразковій справі; з моменту опублікування оголошення вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про розгляд зразкової справи.
Така вимога стосовно розгляду зразкових справ є аналогічною до тієї, що передбачена у статтях 264, 265 цього Кодексу; так у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений; оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання; резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Особливість розгляду зразкових справ передбачена також іншими положеннями КАС України: вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі, відмову у відкритті провадження у зразковій справі, розгляд зразкової справи здійснюється колегією суддів Верховного Суду у складі не менше п`яти суддів (частина третя статті 290); суд має право зупинити провадження у справі в разі розгляду типової справи і оприлюднення повідомлення Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі (частина друга статті 236).
Після набрання законної сили рішення у зразковій справі настають такі наслідки: типові справи (адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб`єкт владних повноважень або відокремлені структурні підрозділи, спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги) отримують статус справ незначної складності (статті 4 та 12) та, відповідно, не підлягають касаційному оскарженню (стаття 328); у таких справах не допускається врегулювання спору за участю судді (стаття 184); при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи (статті 291).

ІІІ. Стосовно інших обставин, які підтверджують необхідність залучення Кабінету Міністрів України до цієї справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору
Позов у цій зразковій справі був задоволений, в результаті чого, набрання рішенням у цій справі передбачає вирішення аналогічним чином всіх типових справ та захист прав всіх осіб, на яких поширюються ця справа.
Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 13.01.2009 № 1-рп/2009 (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України), в Конституції України встановлюється вичерпний перелік законопроектів, які можуть подавати до Верховної Ради України лише окремі суб`єкти права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає виключно Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України). Разом з тим, Суд визнав, що це є винятком, оскільки, за загальним правилом, «у частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України; зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права вказаних суб`єктів».
Важливо, що відповідно до статті 93 Конституції України Кабінет Міністрів України наділений загальним правом законодавчої ініціативи, а також згідно зі статтею 117 Основного Закону України винятковим правом приймати (вносити зміни) власні акти у формі постанов та розпоряджень.
Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою у постанові від 12.12.2018 у зразковій справі № 802/2196/17-а (Пз/9901/1/18; провадження № 11-308заі18), політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі пункту 3 статті 116 Конституції України здійснюється Кабінетом Міністрів України. Такий висновок ґрунтується на висновках Конституційного Суду України, сформованих у рішеннях від 02.03.1999 № 2-рп/99, від 22.09.2005 № 5-рп/2005 та від 26.12.2011 № 20-рп/2011.
Також участь Кабінету Міністрів України у цій зразковій справі узгоджувалася б з конституційним принципом обов`язковості судового рішення.
Відповідно до пункту 9 частини другої статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить обов`язковість судового рішення. Крім того, у статті 129-1 Основного Закону України закріплено, що судове рішення є обов`язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
У цій справі Верховному Суду було варто врахувати позицію Конституційного Суду України щодо виконання судового рішення, яке набрало законної сили, зокрема, у рішенні від 15 травня 2019 року №2-р(II)/2019 зазначено, що судовий захист прав і свобод людини і громадянина необхідно розглядати як вид державного захисту прав і свобод людини і громадянина, і саме держава бере на себе такий обов`язок відповідно до частини другої статті 55 Конституції України (абзац п`ятнадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002); право на судовий захист є гарантією реалізації інших конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 23 листопада 2018 року № 10-р/2018). Отже, як випливає з наведеного, держава повинна повною мірою забезпечити реалізацію гарантованого статтею 55 Конституції України права кожного на судовий захист.
Виконання судового рішення є невід`ємною складовою права кожного на судовий захист і охоплює, зокрема, визначений у законі комплекс дій, спрямованих на захист і поновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 року № 18-рп/2012); невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012); право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов`язкове виконання судових рішень - складовою права на справедливий судовий захист (абзац п`ятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2013 року № 5-рп/2013).
Конституційний Суд України наголосив, що забезпечення державою виконання судового рішення як невід`ємної складової права кожного на судовий захист закладено на конституційному рівні у зв`язку із внесенням Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 2 червня 2016 року № 1401-VIII змін до Конституції України та доповненням її, зокрема, статтею 129-1, частиною другою якої передбачено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
Необхідність максимального забезпечення судом у кожній справі та, особливо, зразковій, дотримання принципу обов`язковості судового рішення, зумовлено також тим, що невиконання рішень суду призводить до зниження довіри людей до судової влади, а також посилює переконання того, що вирішити спір (правову проблему), використовуючи звернення до суду, є неефективним.
У зв`язку з цим, вважаю, що у цій справі необхідно було залучити Кабінет Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

IV. Стосовно доцільності залучення Міністерства соціальної політики України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору
Згідно з Положенням про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. № 423, Міністерство соціальної політики України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері соціальної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики щодо пенсійного забезпечення та соціального захисту ветеранів війни та осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Пунктом 3 Положення передбачено, що основними завданнями Мінсоцполітики є, зокрема, забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері соціального захисту ветеранів війни, осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, постраждалих учасників Революції Гідності, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України в частині організації виплати їм до Дня Незалежності України разової грошової виплати.
Відповідно до пп. 41 п. 4 Положення Мінсоцполітики відповідно до покладених на нього завдань організовує виплату до Дня Незалежності України разової грошової виплати ветеранам війни, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, постраждалим учасникам Революції Гідності, членам сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членам сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України.
Пунктами 1, 2 Порядку використання коштів державного бюджету для забезпечення соціального захисту ветеранів війни та жертв нацистських переслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2023 № 754 (далі - Порядок) встановлено, що цей порядок визначає механізм використання коштів, передбачених у загальному фонді державного бюджету за програмою „Щорічна разова грошова виплата ветеранам війни і жертвам нацистських переслідувань та соціальна допомога особам, які мають особливі та особливі трудові заслуги перед Батьківщиною" (далі - бюджетні кошти); головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінсоцполітики.
Таким чином, вважаю обґрунтованим твердження Міністерства соціальної політики України (клопотання від 13.02.2024 № 3460/2-24/13) про те, що у разі задоволення позовних вимог у цій справі, складеться ситуація, за якої у цього Міністерства виникнуть нові обов`язки як розпорядника бюджетних коштів та відповідального виконавця бюджетної програми "Щорічна разова грошова допомога ветеранам війни і жертвам нацистських переслідувань та соціальна допомогам особам, які мають особливі та особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", а також як органу, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері соціальної політики, оскільки рішення у зазначеній зразковій справі буде мати суттєвий вплив на формування соціальної політики України.

Суддя                                                                                                               Я.О. Берназюк