ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2024 року 

м. Київ

справа № 640/23856/21
адміністративне провадження № К/990/23471/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Київської міської ради
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2022 року (суддя Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року (колегія у складі суддів Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Бєлової Л.В.)
у справі №640/23856/21
за позовом Управління справами Апарату Верховної Ради України 
до Київської міської ради 
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.          У серпні 2021 року Управління справами Апарату Верховної Ради України звернулося до суду з позовом до Київської міської ради, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 08.10.2015 № 119/2020 "Про надання статусу скверу земельній ділянці на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва".

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Постанови Верховної Ради Української РСР від 18.12.1990 «Про земельну реформу», Закону України «Про оренду землі» та враховуючи матеріали інвентаризації земель, рішенням Київської міської Ради від 10.07.2003 №638-28/798 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» вирішено, зокрема, затвердити проект відведення земельної ділянки управлінню справами апарату Верховної Ради України для будівництва житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Тропініна, 3-5 у Шевченківському районі м. Києві. Надати управлінню справами апарату Верховної Ради України, за умови виконання пункту 1.1 цього рішення, у постійне користування земельну ділянку площею 0,17 га для будівництва житлового будинку з підземним паркінгом на вул. Тропініна, 3-5 у Шевченківському районі м. Києві за рахунок земель міської забудови.
3.          Відповідно до ст. 19 ЗК України, п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 7, ст.ст. 51-53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 10.04.2006 №105, з метою раціонального використання і збереження земельних насаджень та підвищення рекреаційного потенціалу міста Києва, а також враховуючи численні звернення громадян, рішенням Київської міської ради від 08.10.2015 №119/2020 «Про надання статусу скверу земельній ділянці на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м.  Києва» вирішено:
1.          Припинити апарату Верховної Ради України право постійного користування земельною ділянкою (91:075:0002) площею 0,1676 га на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва, надане рішенням Київської міської ради від 10.07.2003 №638-28/798.
2.          Надати статус скверу земельній ділянці (91:075:0002), площею 0,1676 га на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва згідно з додатками до цього рішення.
3.          Внести зміни до Програми розвитку зеленої зони м. Києва та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста на період до 2015 року, затверджених рішенням Київської міської ради від 27 листопада 2009 року № 714/2783 (Таблиця 2 «Озеленені території загального користування м. Києва, що відповідають топологічним ознакам та планувальним вимогам»), додавши сквер згідно з пунктом 2 цього рішення до переліку скверів Шевченківського району м. Києва.
4.          Комунальному підприємству по утриманню зелених насаджень Шевченківського району виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) здійснити організаційно-правові заходи щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою (91:075:0002) площею 0,1676 га на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва.
5.          Київському комунальному об`єднанню зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста «Київзеленбуд» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) здійснити організаційно-правові заходи щодо оформлення та благоустрою земельної ділянки (91:075:0002) площею 0,1676 на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

4.          Позивач вважає, що рішення Київської міської ради від 08.10.2015 №119/2020 «Про надання статусу скверу земельній ділянці на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва» прийнято без належних на те підстав, які передбачені ст. 141 Земельного кодексу України.
5.          Відповідач відзиву на позовну заяву не подав. Однак 13.10.2021 до суду першої інстанції надійшло клопотання відповідача про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на відсутність публічно-правового спору. 
6.          Ухвалою від 28.11.2022 суд першої інстанції відмовив в задоволенні клопотання про закриття провадження у справі.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7.          Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28.11.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023, задовольнив позов.
Суди мотивували рішення тим, що в межах спірних правовідносин Київською міською радою не дотримано вимог, передбачених ст. 149 ЗК України. Відповідно, рішення прийнято за відсутності правових підстав.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8.          Київська міська рада у касаційній скарзі просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.11.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023, закрити провадження у справі.
9.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на постанови Верховного Суду від 21.05.2020 у справі № 826/11912/17, від 01.09.2021 у справі №  826/16328/18, зазначає, що між сторонами у справі відсутні правовідносини щодо адміністрування та підпорядкування, характер спірних правовідносин свідчить про спір сторін щодо законності припинення у позивача права користування спірною земельною ділянкою. Спори, пов`язані із захистом права постійного землекористування, неодноразово розглядалися Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 14.11.2018 у справі №  807/73/15, від 30.01.2019 у справі № 740/711/17, Верховного Суду у постановах від 26.03.2020 у справі № 1340/6162/18.
10.          Ухвалою від 07.07.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
11.          Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
12.          У відзиві позивач зазначає про правомірність рішень судів попередніх інстанцій, дотримання ними правил юрисдикції з огляду на приналежність спору до публічно-правових. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
14.          Положення ст. 2, 4, 19 КАС України закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
15.          Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
16.          Водночас неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
17.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
18.          При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові або права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії чи бездіяльність органу місцевого самоврядування.
19.          Отже, сама по собі участь органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
20.          Предметом спору у цій справі є рішення Київської міської ради від 08.10.2015 № 119/2020 "Про надання статусу скверу земельній ділянці на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва", яким, зокрема, вирішено припинити апарату Верховної Ради України право постійного користування земельною ділянкою (91:075:0002), площею 0,1676 га на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва, надане рішенням Київської міської ради від 10.07.2003 №638-28/798.
21.          Суд звертає увагу, що зі змісту позовної заяви вбачається, що фактично основним мотивом звернення до суду стало те, що позивач від права користування земельною ділянкою на вул. Тропініна, 3/5 у Шевченківському районі м. Києва не відмовлявся і планує використовувати її за цільовим призначенням - будівництво житлового будинку з підземними паркінгами. Оскільки в основі спору, що розглядається, лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними щодо певного об`єкта права власності, то спір і в цій справі не є публічно-правовим, а отже, й не належить до юрисдикції адміністративних судів.
22.          У постанові від 26.03.2020 у справі № №1340/6162/18, предметом якої було оскарження ухвали Львівської міської ради від 21.06.2018 №3615 «Про підтримку місцевої ініціативи «Про надання статусу скверу громадському простору за адресою: вул. О. Кульчицької, 18», Верховний Суд дійшов такого висновку:

«17. У справі, що розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні в користування земельної ділянки для будівництва та обслуговування спортивно-оздоровчого комплексу з готелем, закладом громадського харчування і офісними приміщеннями з підземними автостоянками, за рахунок земель житлової та громадської забудови. Як стверджує позивач, свій інтерес він не реалізував внаслідок прийняття відповідачем спірної ухвали від 21.06.2018 №3615, якою підтримано громадську ініціативу щодо надання спірній земельній ділянці статусу скверу.
18. Відтак, предметом позову у цій справі є не оскарження процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, як розпорядника земельної ділянки, а захист інтересу позивача щодо отримання земельної ділянки у користування (оренду), що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин».

23.          У постанові Верховного Суду від 21.03.2020 у справі № 826/11912/17, в якій спірним було рішення Київської міської ради від 25.04.2017 №263/2485 «Про надання статусу скверу земельній ділянці у пров. Ковальському, 2 та на вул. Смоленській, 17 у Солом`янському районі м. Києва», висловлено правову позицію:

« 37. Зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивач їх обґрунтовує, убачається, що Товариство звернулось за захистом свого майнового права -користування земельною ділянкою, набутого на підставі статей 120 ЗК України та статті 377 ЦК України, якій спірним рішенням КМР надано статус скверу і зобов`язано Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Солом`янського району м. Києва здійснити організаційно-правові заходи щодо оформлення права постійного користування цією ж самою земельною ділянкою.
38. За наведеним у частині першій статті 192 ЗК України визначенням, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
39. Пунктом «а» частини другої вищезгаданої правової норми встановлено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
40. Отже, у спірних правовідносинах КМР реалізує свої повноваження, передбачені Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідними статтями ЗК України, щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, тобто, діє як власник земельної ділянки, який оскаржуваним рішенням зобов`язав підпорядковане йому комунальне підприємство оформити права постійного користування земельною ділянкою, на яку, як вважає Товариство, воно набуло право користування згідно статті 120 ЗК України та статті 377 ЦК України.
41. Колегія суддів звертає увагу на положення частин першої, другої статті 120 ЗК України в редакції, яка діяла станом на момент набуття Товариством права власності на нежитлове приміщення, розташоване на спірній земельній ділянці, до особи, яка придбала житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення, у розмірах, встановлених договором. Якщо договором про відчуження житлового будинку, будівлі або споруди розмір земельної ділянки не визначено, до набувача переходить право власності на ту частину земельної ділянки, яка зайнята житловим будинком, будівлею або спорудою, та на частину земельної ділянки, яка необхідна для їх обслуговування. Якщо житловий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, наданій у користування, то в разі їх відчуження до набувача переходить право користування тією частиною земельної ділянки, на якій вони розміщені, та частиною ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.
42. Отже, підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний факт. При цьому ЗК України серед підстав набуття права на землю не визначає оформлення права на земельну ділянку.
43. Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26.09.2019 у справі №520/16157/15-а.
…
45. Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів констатує відсутність у даному випадку публічно - правового спору, оскільки такий фактично виник між Товариством та КМР з приводу права користування спірною земельною ділянкою, яке, як вважає позивач, набуто ним згідно закону, в той час як відповідач спірним рішенням фактично вирішив питання про передачу цієї ж самої земельної ділянки у постійне користування комунальному підприємству. Доводи ж позивача зводяться до заперечень проти надання вищезазначеній земельній ділянці статусу скверу і оформлення за підпорядкованим відповідачу комунальним підприємством права постійного користування вказаною ділянкою, право користування якою, як вважає ТОВ «Укрпроммаш», набуто ним раніше, у зв`язку з купівлею об`єкта нерухомості, розташованого на цій землі.
46. Таким чином, спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав Товариства у сфері публічно-правових відносин, адже подання цього позову спрямовано на захист порушеного, на думку позивача, його права як власника нерухомого майна - нежитлового приміщення і користувача земельною ділянкою, на якій таке нерухоме майно розташоване».

24.          Суд вважає цей висновок застосовним до справи, що розглядається.
25.          Враховуючи зазначені висновки, Суд відхиляє аргументи позивача про відсутність майнового спору, констатує відсутність у даному випадку публічно-правового спору, оскільки такий фактично виник між позивачем та Київською міською радою з приводу права користування спірною земельною ділянкою. 
26.          Таким чином, спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, адже подання цього позову спрямовано на захист порушеного майнового права.
27.          Відповідно до ч. 1 ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
28.          Згідно з ч. 2 ст.4 ГПК юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
29.          Статтею 2 Господарського кодексу України  визначено, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
30.          Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів позивача, а тому з урахуванням суб`єктного складу має бути вирішений за правилами господарського судочинства.
31.          За правилами ч. 1 ст. 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги. 
32.          Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
33.          Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви справу буде повернуто до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.   Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити частково.
2.  Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року у справі №640/23856/21 скасувати, провадження закрити.
3.          Повідомити позивачу, що справу може бути розглянуто в порядку господарського судочинства.
4.          Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб