П О С Т А Н О В А                                                                      
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
Справа № 580/4531/23
Провадження № 11-176апп23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 580/4531/23 за позовом Головного управління ДПС у Черкаській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «А-Транс Логістик», Товариства з обмеженою відповідальністю «Промислове об`єднання «Ірві Спецтехніка Груп» про визнання недійсним договору, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління ДПС у Черкаській області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 (суддя Бабич А. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2023 (головуючий суддя 
Мєзєнцев Є. І., судді Епель О. В., Файдюк В. В.),
УСТАНОВИЛА:
Вступ
1. Територіальний орган Державної податкової служби України звернувся до адміністративного суду з позовом до суб`єктів господарювання - контрагентів за договором перевезення автомобільним транспортом про визнання недійсним цього договору та застосування наслідків недійсності правочинів, передбачених частиною третьою статті 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
2. Податковий орган визначив правовою підставою вимог приписи статей 203, 215, 228 ЦК України та обґрунтував позов тим, що оспорюваний договір укладений відповідачами без наміру його виконання, а складені на підставі оспорюваного договору документи були використані виключно в податковому обліку з метою заниження сум податкових зобов`язань.
3. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначивши, що позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки стосується договору, укладеного між рівноправними учасниками, який не є адміністративно-правовим, а позовні вимоги спрямовані на припинення зобов`язальних правовідносин суб`єктів приватного права (відповідачів), що відповідає юрисдикції господарських судів згідно зі статтею 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
4. У касаційній скарзі податковий орган стверджував про належність спору у цій справі до юрисдикції адміністративних судів, оскільки звернення із зазначеним позовом слід розцінювати як виконання покладених на контролюючий орган повноважень задля забезпечення публічно-правового інтересу у сфері оподаткування.
5. Приймаючи справу до розгляду, Велика Палата Верховного Суду визнала обґрунтованими наведені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Касаційний адміністративний суд) підстави для відступу від висновків Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду (далі - Касаційний господарський суд) у постанові від 29.08.2023 у справі 
№ 910/5958/20: 1) щодо розгляду спорів за позовами органів Державної податкової служби України до юридичних (фізичних) осіб про визнання правочинів недійсними судами господарської юрисдикції; 2) щодо обов`язку суду у спорах цієї категорії перевіряти, чи є порушення цивільного права контролюючого органу.
6. За результатами касаційного перегляду справи Велика Палата Верховного Суду виснувала про належність подібних спорів до юрисдикції господарських судів та відсутність підстав для відступу від правового висновку, викладеного в раніше ухваленій постанові касаційним судом, тому залишила без змін оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій стосовно відмови у відкритті провадження у справі.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
7. У червні 2023 року Головне управління ДПС у Черкаській області (далі - ГУ ДПС, Управління, позивач) звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «А-Транс Логістик» (далі також - ТОВ «А-Транс Логістик», відповідач 1) та до Товариства з обмеженою відповідальністю «Промислове об`єднання «Ірві Спецтехніка Груп» (далі також - ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп», відповідач 2), у якому просило: 
- визнати недійсним договір від 22.11.2021 № 47 про перевезення автомобільним транспортом, укладений ТОВ «А-Транс Логістик» з ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп»;
- застосувати до сторін цього договору наслідки недійсності правочину, передбачені частиною третьою статті 228 ЦК України, та стягнути з ТОВ «А-Транс Логістик» на користь ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп» 472 078,10 грн, а з ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп» на користь держави 472 078,10 грн.
8. Обґрунтовуючи підставу позову, ГУ ДПС послалося на таке: договір від 22.11.2021 
№ 47 відповідачі уклали без наміру його виконання; складені на підставі цього договору документи (акти надання послуг, товарно-транспортні накладні) позбавлені фактичного змісту [господарські операції на виконання договору не відбулися], а були використані виключно в податковому обліку з метою заниження сум податкових зобов`язань, у тому числі з використанням ланцюга безтоварних поставок зерна за участю ТОВ «А-Транс Логістик» і ТОВ «Кернел-Трейд» [реєстрація податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних, виписаних 
ТОВ «А-Транс Логістик» на операції з поставки зерна, була зупинена рішеннями комісії з питань зупинення реєстрації податкових накладних ГУ ДПС].
9. Правовою підставою позову ГУ ДПС зазначило, зокрема, норми статей 203, 215, 228 ЦК України, доводячи, що договір від 22.11.2021 № 47 укладено з метою ухилення від оподаткування та отримання незаконної податкової вигоди, що завдає шкоди державі, а відтак правочин між відповідачами суперечить інтересам держави і суспільства.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
10. Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 12.06.2023 відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 
КАС України.
11. Мотивуючи висновок про те, що позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, суд першої інстанції послався на статтю 2 ЦК України, статті 2, 4 Господарського кодексу (далі - ГК України), статтю 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статті 2, 4, 170, 171 КАС України та виходив з того, що: 
- позовні вимоги та додані ГУ ДПС копії матеріалів свідчать, що вимоги позивача не є виявом владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, адже спір стосується договору, укладеного між рівноправними учасниками, що не є адміністративно-правовим, а позовні вимоги направлені на припинення зобов`язальних правовідносин суб`єктів приватного права (відповідачів), у тому числі про примусове повернення коштів відповідачу 2; 
- обраний позивачем спосіб захисту своїх прав, обов`язків та інтересів не відповідає можливим способам захисту в адміністративному судочинстві;
- посилання позивача на необхідність вирішення його позову в порядку адміністративного судочинства не обґрунтовані, оскільки норми Податкового кодексу України (далі - ПК України), за якими податкові органи наділені правом подачі позову до суду про визнання недійсними договорів, не визначають, який саме суд повинен розглядати такий спір, а правила підвідомчості категорій справ визначаються виключно процесуальними кодексами України;
- позивач втручається у сферу правовідносин, що склалися між відповідачами на принципах свободи вибору контрагентів та свободи договору, тому позовні вимоги лежать у площині саме приватного, а не публічного права;
- обраний позивачем спосіб захисту у формі визнання недійсним правочину та застосування наслідків його недійсності (двостороння реституція) згідно з вимогами ЦК України за своєю суттю полягатиме у поверненні не лише майна до відчужувача (відповідача 1) із володіння набувача (відповідача 2), а і в поверненні всіх утриманих обов`язкових зборів та платежів. При цьому умовою повернення коштів є саме встановлення недійсності договору, отже, позовна вимога щодо визнання недійсним договору відповідачів є основною, а щодо реституції - похідною.
12. З урахуванням наведеного місцевий адміністративний суд дійшов висновків, що оскільки правовідносини щодо укладання договорів на принципах вільного волевиявлення, свободи договору та вибору контрагентів, юридичної рівності, майнової самостійності їх учасників, а також щодо визнання їх недійсними належать до сфери приватного права, що відповідає юрисдикції господарських судів згідно зі статтею 20 ГПК України, а враховуючи, що відповідач 1 та відповідач 2 діяли як самостійні господарюючі суб`єкти, спір про визнання недійсним укладеного ними договору та застосування наслідків його недійсності підлягає розгляду в порядку господарського судочинства і не відноситься до юрисдикції адміністративного суду.
Короткий зміст постанови апеляційного суду
13. Ухвалу суду першої інстанції залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2023.
14. Суд апеляційної інстанції повною мірою погодився з висновками місцевого адміністративного суду про неналежність спору до юрисдикції адміністративних судів, акцентувавши, зокрема, на правових висновках Великої Палати Верховного Суду про те, що участь суб`єкта владних повноважень є ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції. Цей Кодекс регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
15. Отже, з урахуванням предмета і підстав позову апеляційний суд виснував, якщо правовідносини стосовно укладання договорів ґрунтуються на принципах свободи договору, юридичної рівності та майнової самостійності їх учасників, то і визнання таких договорів недійсними належать до сфери приватного права, тому, враховуючи, що відповідачі діяли як самостійні господарюючі суб`єкти при укладенні оспорюваного договору, ініційований ГУ ДПС спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства згідно зі статтею 20 ГПК України.
Короткий зміст вимог і доводів касаційної скарги
16. ГУ ДПС подало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2023, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права (згідно з доводами податкового органу це призвело до неправильного застосування норм матеріального права), просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
17. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що ГУ ДПС ініціює позов не у власних інтересах, а як контролюючий орган. Відповідно, звернення з позовом слід розцінювати як виконання покладених на контролюючий орган повноважень задля забезпечення публічно-правового інтересу у сфері оподаткування.
18. Посилаючись на постанови Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2023 року у справі № 580/643/23, від 12 березня 2020 року у справі 
№ 2а-0770/2208/12, від 04 грудня 2018 року у справі № 2а-0770/2203/12, від 
02 жовтня 2018 у справі № 817/274/17, а також постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 11 січня 
2022 року у справі № 904/1448/20, ГУ ДПС вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про підвідомчість цього спору судам господарської юрисдикції.
Щодо позиції інших учасників справи
19. Від ТОВ «А-Транс Логістик» та ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп» відзиви на касаційну скаргу не надходили.
Рух касаційної скарги
20. Касаційний адміністративний суд 10 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ ДПС та ухвалою від 16 листопада 2023 року передав справу № 580/4531/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зокрема, з підстави, передбаченої частиною третьою статті 346 КАС України. 
21. Таке рішення колегія суддів вмотивувала необхідністю відступу від висновків щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, зроблених Касаційним господарським судом в постанові від 29 серпня 2023 року у справі № 910/5958/20 за позовом Головного управління ДПС у м. Києві до Акціонерного товариства «Державне акціонерне товариство «Чорноморнафтогаз», компанії «А/О RIGAS KUGU BUVETAVA» про визнання недійсним контракту, а саме: 1) щодо розгляду судами господарської юрисдикції спорів за позовами органів Державної податкової служби України до юридичних (фізичних) осіб про визнання правочинів недійсними; 2) щодо обов`язку суду у спорах цієї категорії перевіряти, чи є порушення цивільного права контролюючого органу.
22. За наведеним Касаційним адміністративним судом обґрунтуванням, позовні вимоги контролюючого органу про визнання правочинів, укладених господарюючими суб`єктами, недійсними та застосування установлених законом наслідків їх недійсності підлягають розгляду адміністративними судами за правилами КАС України, оскільки такий спір пов`язаний із реалізацією органами державної податкової служби компетенції щодо здійснення податкового контролю, а отже, є публічно-правовим. Предметом доказування у справах з таким предметом позову є перевірка доводів контролюючого органу про те, що правочин вчинений з метою, яка завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, а не наявність / відсутність порушених цивільних прав органу Державної податкової служби України. Контролюючий орган, на якого нормами ПК України покладено обов`язок з контролю за додержанням податкового та іншого законодавства, у таких спорах здійснює захист не власних (приватних) інтересів, а інтересів держави (публічних інтересів).
23. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2024 року прийняла справу № 580/4531/23 до розгляду з підстави, передбаченої частиною третьою статті 346 КАС України, та призначила її до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо предметної юрисдикції справ за позовами контролюючих органів до юридичних осіб про визнання недійсним правочину
24. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України).
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
27. За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
28. Відповідно до частини першої статті 18 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
29. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 
04 листопада 1950 року гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) суд, «встановлений законом», має бути утворений безпосередньо на підставі закону, діяти в законному складі в межах своєї предметної, функціональної та територіальної юрисдикції.
31. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
32. За загальним правилом критеріями розмежування предметної судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. 
33. Крім того, законом може бути прямо визначено вид судочинства, у якому розглядається певна категорія справ.
34. Статтею 1 та частиною першою статті 2 ГПК України визначено юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлено порядок здійснення судочинства у господарських судах, а також регламентовано, що завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
35. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 ГПК України).
36. Справи, що відносяться до юрисдикції господарських судів, визначено 
статтею 20 ГПК України. Відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті господарські суди розглядають, зокрема, справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
37. Ураховуючи ознаки підвідомчості спору господарському суду, узагальнені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі 
№ 911/1834/18, від 23 жовтня 2019 року у справі № 922/3537/17, та застосовуючи динамічне тлумачення наведених вище норм у контексті цієї справи, Велика Палата Верховного Суду акцентує на тому, що за загальним правилом спір є приватноправовим і підвідомчим господарському суду, зокрема, за сукупності таких умов: 
а) участь у спорі суб`єкта господарювання; б) наявність між сторонами, господарських відносин, урегульованих ЦК України, ГПК України, іншими актами цивільного і господарського законодавства, та/або спору про право (щодо інтересу, правочину, зобов`язання), що виникає з відповідних відносин; в) відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Такий загальний підхід не унеможливлює винятків, що ґрунтуються на законі, пріоритеті права на судовий захист порушених прав чи інтересів осіб та аналізі природи правовідносин у спорі. 
38. Зокрема, спірні правовідносини мають приватноправовий характер, якщо зумовлені порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для приватноправової сфери.
39. Такому підходу відповідають висновки адміністративних судів попередніх інстанцій у цій справі про те, що позов ГУ ДПС до суб`єктів господарювання про визнання недійсним укладеного ними договору не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки оспорюваний договір укладений між рівноправними учасниками господарських правовідносин та не є адміністративно-правовим, а основні позовні вимоги спрямовані на припинення зобов`язань за договором суб`єктів приватного права (відповідачів), що відповідає юрисдикції господарських судів.
40. Водночас податковий орган у касаційній скарзі обґрунтовує підвідомчість спору адміністративному суду тим, що подання зазначеного позову контролюючим органом згідно з компетенцією, передбаченою підпунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 ПК України, слід розцінювати як виконання покладених на цей орган повноважень задля забезпечення публічно-правового інтересу у сфері оподаткування. 
41. Велика Палата Верховного Суду не вважає статус позивача визначальним критерієм для віднесення спору у цій справі до юрисдикції адміністративних судів з огляду на таке.
42. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
43. За змістом цієї норми, фундаментальними критеріями адміністративної юрисдикції є публічно-правовий характер спору та спрямування саме на захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
44. З огляду на завдання адміністративного судочинства суб`єкт владних повноважень у такому судочинстві зазвичай виступає у процесуальному статусі відповідача, однак у визначених Конституцією та законами України випадках може бути позивачем у справі.
45. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України), з метою реалізації покладених на них повноважень у відповідних спірних публічно-правових правовідносинах.
46. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (стаття 19 КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої цієї статті).
47. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
48. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
49. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
50. Отже, за загальним правилом до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлено інший порядок судового вирішення.
51. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
52. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
53. Під час визначення предметної юрисдикції справ судам слід виходити із суті права та/або інтересу, по захист якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин у сукупності.
54. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором саме між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
55. Велика Палата неодноразово наголошувала, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а та від 17 червня 2020 року у справі 
№ 826/10249/18).
56. Публічно-владні управлінські функції передбачають прямий безпосередній публічно-владний вплив на іншого суб`єкта цих правовідносин, який є обов`язковим для цього суб`єкта. Публічно-владний вплив також означає, що суб`єкт владних повноважень наділений законними повноваженнями вирішувати питання про права, свободи та інтереси іншого суб`єкта, який вступає з ним у правові відносини. 
57. Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні, майновій самостійності та вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу їх учасника.
58.Отже, для розв`язання питання про те, чи підлягає спір у цій справі розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто якою є суть (зміст, характер) спору, чи виник він саме між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин та чи не має цей спір вирішуватися в порядку господарського судочинства.
59. У справі, що розглядається, ГУ ДПС звернулося до адміністративного суду з позовом до ТОВ «А-Транс Логістик» і ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп», у якому просило визнати недійсним укладений ними договір перевезення автомобільним транспортом від 22.11.2021 № 47 та застосувати до сторін цього договору наслідки недійсності правочину, передбачені частиною третьою статті 228 ЦК України, - стягнути з ТОВ «А-Транс Логістик» на користь ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп» 
472 078,10 грн, а з останнього на користь держави - 472 078,10 грн.
60. Матеріально-правовою підставою таких вимог ГУ ДПС визначило норми статей 203, 215, 228 ЦК України, а фактичною - те, що оспорюваний договір укладений відповідачами без наміру його виконання з метою заниження сум податкових зобов`язань.
61. Отже, у цій справі суб`єкт владних повноважень (контролюючий орган) оспорює правочин (договір), укладений суб`єктами приватного права (господарюючими суб`єктами), з підстав його недійсності, визначених цивільним законом. 
62. Відповідно до частини першої статті 202 ЦК України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.
63. Правовою аксіомою вважається, що правочин є правомірною дією суб`єктів цивільного права та найбільш поширеним юридичним фактом, на підставі якого набуваються, змінюються або припиняються права та обов`язки учасників цивільних правовідносин. Договір є дво- чи багатостороннім правочином.
64. За загальним правилом, договір є універсальним регулятором приватноправових відносин та направлений на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків сторін.
65. У такому договорі відносини ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності сторін, на відміну від адміністративного договору, що передбачає, зокрема, наявність відносин влади і підпорядкування сторін (подібний правовий висновок mutatis mutandis викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 814/1375/17).
66. Недійсність договору як приватноправова категорія покликана не допускати або присікати порушення приватних прав та інтересів особи або ж їх відновлювати. 
67. Відповідно до частини другої статті 16 ЦК України визнання недійсним правочину (серед іншого договору) є одним з окремо визначених матеріальним законом способів захисту у приватноправових відносинах. 
68. Натомість до визначених частиною першою статті 5 та частиною другою 
статті 245 КАС України загальних способів звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах такий спосіб захисту, як визнання недійсними правочинів, зокрема цивільно-правових договорів, не належить.
69. У пункті 4 частини першої статті 19 КАС України законодавець конкретизував юрисдикцію адміністративних судів лише стосовно адміністративних договорів, зазначивши, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
70. Отже, обраний ГУ ДПС спосіб захисту інтересів у спірних правовідносинах - визнання недійсним правочину (господарського договору) є характерним саме для приватноправового спору та не властивий публічно-правовим правовідносинам.
71. За змістом позову, основною вимогою ГУ ДПС є визнання недійсним правочину (договору, укладеного суб`єктами господарювання), інші позовні вимоги - похідні відповідно до спеціальних наслідків недійсності правочину з підстав його невідповідності інтересам держави і суспільства за частиною третьою статті 228 ЦК України.
72. Таким чином, основна позовна вимога направлена на припинення договірних (зобов`язальних) правовідносин суб`єктів приватного права (відповідачів) у приватноправовій сфері. При цьому зміст похідної вимоги, можливість стягнення за якою на користь держави прямо передбачена ЦК України у разі визнання правочину недійсним,не є визначальною для віднесення спору до юрисдикції адміністративних судів.
73. Позивач - контролюючий орган не є стороною оспорюваного договору перевезення автомобільним транспортом від 22.11.2021 № 47, не вповноважений владно керувати чи здійснювати прямий безпосередній вплив на господарську діяльність відповідачів, давати дозвіл чи іншим чином визначати дії сторін щодо вчинення чи виконання цього правочину.
74. Між сторонами зазначеного договору - ТОВ «А-Транс Логістик» та ТОВ «ПО «Ірві Спецтехніка Груп», а також між ними та позивачем відсутні відносини влади та підпорядкування у спірних правовідносинах з його укладення чи виконання, зміст цього правочину не визначає прав та обов`язків його учасників у публічно-правовій сфері, саме тому, заявляючи позов про визнання недійсним договору та застосування наслідків його недійсності, позивач ГУ ДПС втручається у сферу приватноправових відносин, що склалися між відповідачами на принципах свободи вибору контрагентів та свободи договору. 
75. Велика Палата Верховного Суду критично оцінює аргумент про те, що контролюючий орган здійснює податковий контроль у спірних правовідносинах, звертаючись із позовом про визнання недійсним договору на підставі статей 203, 215, 228 ЦК України, оскільки статтею 62 ПК України, що визначає способи податкового контролю, такий спосіб, як оспорення правочинів / договорів, укладених платником податків, не передбачений.
76. Наділення законодавцем контролюючого органу повноваженнями на звернення з позовом до суду про визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами, з урахуванням наведеного вище виходить за межі податкового контролю.
77. Зазначеного достатньо для висновку про те, що спір у цій справі до публічно-правових не належить, з огляду на приватноправовий характер правовідносин стосовно укладення і виконання оспорюваного договору, у яких позивач - контролюючий орган безпосередньо не здійснював владно-управлінських повноважень та обраний ним спосіб захисту права/інтересу властивий саме приватноправовим правовідносинам - визнання недійсним договору на підставі статей 203, 215 ЦК України та застосування наслідків його недійсності, передбачених частиною третьою статті 228 цього Кодексу. 
78. Наведеного підходу до визначення юрисдикції спорів за участю контролюючих органів не змінює посилання ГУ ДПС на наявність повноважень, передбачених підпунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 ПК України, а саме звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами, адже ця норма, власне, визначає елемент загальної компетенції контролюючого органу, що може бути реалізована суб`єктом владних повноважень виключно у випадках визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
79. Отже, самого по собі посилання позивача на наявність повноважень ініціювати судовий розгляд, зокрема повноважень контролюючого органу за підпунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 ПК України, недостатньо, щоб стверджувати про адміністративну юрисдикцію спору.
80. За змістом частини четвертої статті 5, пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
81. Таким чином, при реалізації контролюючим органом повноважень за підпунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 ПК України визначальним для віднесення відповідного спору до юрисдикції адміністративних судів залишається з`ясування його публічно-правової природи (змісту, характеру) із застосуванням наведених вище критеріїв, на чому неодноразово наголошувала Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 17 квітня 2018 року у справі 815/6956/15, від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 17 червня 2020 у справі 
№ 826/10249/18, від 01 березня 2023 року у справі № 925/556/21, від 30 березня 
2023 року у справі № 990/1/23, від 31 серпня 2023 року у справа № 640/26320/20, формулюючи універсальний підхід до розмежування приватноправових і 
публічно-правових спорів, який має враховуватися судами для вирішення питання предметної юрисдикції спору за участю суб`єкта владних повноважень незалежно від конкретного складу сторін.
82. Такий правовий висновок суди попередніх інстанцій правильно врахували у цій справі, про що, зокрема, зазначив Шостий апеляційний адміністративний суд, залишаючи без змін ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 
12 червня 2023 року про відмову у відкритті провадження у справі через неналежність спору до юрисдикції адміністративних судів.
83. Беручи до уваги наведене та суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про підвідомчість судам господарської юрисдикції справи за позовом контролюючого органу до суб`єктів господарювання про визнання недійсним правочину (договору) через невідповідність інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, та застосування наслідків недійсності правочину відповідно до частини третьої статті 228 ЦК України.
Висновки щодо застосування норми права
84. Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне наголосити, що, вирішуючи питання предметної юрисдикції спору за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єктів приватного права щодо оспорення вчинених ними правочинів, слід враховувати, що статус позивача та/чи зазначені ним мотиви звернення до суду не є достатнім чи визначальним критерієм для віднесення такого спору до предметної юрисдикції адміністративних судів.
85. Під час визначення предметної юрисдикції справ за таким позовом відповідно до статі 19 КАС України, статті 20 ГПК України, статті 19 ЦПК України судам слід виходити, окрім складу сторін, також із суті права та/або інтересу, що оспорюється або за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, обраного способу захисту та характеру спірних правовідносин у сукупності.
86. Застосування зазначених критеріїв дає підстави виснувати, що, оспорюючи правочин, вчинений суб`єктами приватного права та спрямований на набуття, зміну або припинення ними цивільних прав чи обов`язків, суб`єкт владних повноваженьпередусім втручається у приватноправові відносини та застосовує спосіб захисту, властивий саме цим відносинам, тому, незважаючи на обґрунтування позовних вимог, такий спір є приватноправовим, а справа в такому спорі відноситься до предметної юрисдикції загальних чи господарських судів залежно від складу сторін спору, якщо законом не встановлено інше правило предметної юрисдикції таких спорів.
Щодо відступу від висновків Верховного Суду 
87. Оскільки Велика Палата Верховного Суду за результатами касаційного перегляду цієї справи погодилася з висновками судів попередніх інстанцій стосовно віднесення до юрисдикції господарських судів спорів за позовом контролюючого органу про визнання недійсним договору на підставі статей 203, 215, частини третьої статті 228 ЦК України, підстав для відступу від аналогічного висновку щодо предметної юрисдикції спору, викладеного Касаційним господарським судом у постанові від 29.08.2023 у справі № 910/5958/20, не вбачається.
88. Так само, не вбачається підстав для вирішення в межах цього касаційного провадження питання відступу від висновків, які стосуються вирішення господарським судом спору у справі № 910/5958/20 по суті заявлених на підставі частини третьої статті 228 ЦК України вимог, адже у цій справі (№ 580/4531/23) в касаційному порядку підлягають перегляду судові рішення, які стосуються виключно процесуальних питань - відмови у відкритті провадження у справі через її непідсудність адміністративному суду і за результатами касаційного перегляду таких рішень можливе лише надання оцінки висновкам судів попередніх інстанцій стосовно предметної юрисдикції спору. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
89. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
90. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
91. Переглянувши справу, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що ініційований ГУ ДПС спір про визнання недійсним договору підлягає розгляду в порядку господарського судочинства відповідно до статті 20 ГПК України. 
92. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані рішення з дотриманням норм процесуального права та правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про залишення ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2023 у справі № 580/4531/23 без змін, а касаційної скарги ГУ ДПС - без задоволення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
93. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
94. Оскільки за результатами розгляду касаційної скарги Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Черкаській області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2023 у справі 
№ 580/4531/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | | Є. А. Усенко
Судді: | | О. О. Банасько | | О. В. Кривенда
| | О. Л. Булейко | | М. В. Мазур
| | Ю. Л. Власов | | К. М. Пільков
| | І. А. Воробйова | | С. О. Погрібний
| | М. І. Гриців | | О. В. Ступак
| | Ж. М. Єленіна | | І. В. Ткач
| | І. В. Желєзний | | О. С. Ткачук
| | Л. Ю. Кишакевич | | В. Ю. Уркевич
| | В. В. Король | | Н. В. Шевцова
Відповідно до частини третьої статті 355 КАС України постанову оформив суддя Банасько О. О.