ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2024 року 
м. Київ

справа № 480/435/21
адміністративне провадження № К/990/14553/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження справу № 480/435/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа - Сумська міська рада, про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від    11.11.2021 (головуючий суддя Осіпова О.    О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 (головуючий суддя Спаскін О. А., судді П`янова Я. В., Присяжнюк О. В.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі також - відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ від 03.07.2020 № 2297/5 «Про задоволення скарги».
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 стверджувала, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам частин третьої, п`ятої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пунктів 4, 10, 11, 12 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від     25.12.2015 №     1128 (далі - Порядок № 1128), статті 20 Закону України «Про звернення громадян», частини дев`ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Така невідповідність спірного наказу, на переконання позивачки, зумовлена наступними порушеннями відповідача під час розгляду скарги: 1) розгляд скарги особи, яка не підтвердила факт порушення її прав у результаті прийняття рішення державного реєстратора; 2) порушення строків звернення зі скаргою до Міністерства юстиції України; 3) порушення строків розгляду скарги; 4) неналежне повідомлення позивачки про розгляд скарги та ненадання її (скарги) копії для можливості подання пояснень, зауважень та аргументів щодо скарги.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.11.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що розгляд скарги Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради від 06.02.2020 № 06.01-16/342 Комісією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації проведений із порушенням пунктів 8, 11 Порядку № 1128 внаслідок дослідження питань, що не були предметом скарги, та позбавлення ОСОБА_1 можливості надати відповідні пояснення щодо них.
За висновком судів, Міністерство юстиції України необґрунтовано задовольнило скаргу, подану без дотримання встановленого частиною третьою статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» строку для її подачі.
Суди попередніх інстанцій також констатували, що під час розгляду скарги у відповідача не було обґрунтованих підстав вважати, що присвоєння об`єкту нерухомого майна певної адреси та відомостей про реєстраційний номер документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, є непідтвердженим.
Ще однією підставою для задоволення позову суди визнали ту обставину, що Сумська міська рада в особі підпорядкованого їй спеціального профільного Управління державного архітектурно-будівельного контролю підтвердила правомірність реєстрації декларації про готовність об`єкта нерухомого майна до експлуатації, і на підставі цієї зареєстрованої декларації за позивачкою було зареєстровано право власності на дане нерухоме майно.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У квітні 2023 року Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від     11.11.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, а провадження у справі - закрити. 
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм внаслідок не застосування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.11.2019 у справі №     826/11648/16, від 20.11.2019 у справі № 817/1505/18, від 18.05.2020 у справі № 826/11738/18, від 21.12.2020 у справі № 420/244/19.
Відповідач доводить, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а відтак і не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерство юстиції України на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 04.09.2015 на підставі рішень Сумської міської ради від 27.02.2013 № 2155-МР «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми», від 24.06.2015 № 4523-МР «Про передачу фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у користування земельної ділянки на праві особистого строкового сервітуту під розміщення тимчасової споруди (кіоск з пунктом для харчування « ІНФОРМАЦІЯ_1 »)» між відповідачем та позивачкою був укладений договір №      013/15 про встановлення особистого строкового сервітуту на користування місцем для розміщення тимчасової споруди.
07.03.2019 відбулась державна реєстрація права власності ОСОБА_1 на нежитлове приміщення загальною площею 24,3 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень 04.03.2019 державним реєстратором зареєстровано заяву в базі даних заяв Державного реєстру прав за № 32969615, яку подано позивачкою. До заяви додано: технічний паспорт на нежитлове приміщення, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 , від     18.02.2019, виданий Товариством з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Промінвестбуд»; декларація про готовність об`єкта до експлуатації від 21.02.2019 № СМ141190520993, видана Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради.
Отримавши заяву позивачки про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) загальною площею 0,0037 га, для будівництва та обслуговування закладу громадського харчування (пункт харчування водіїв), за адресою: АДРЕСА_1 , до якої був доданий витяг про державну реєстрацію прав на нежитлове приміщення, Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради 07.02.2020 направив скаргу на дії державного реєстратора до Міністерства юстиції України.
Листом від 13.03.2020 Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було повідомлено про продовження строку розгляду поданої ним скарги до 45 календарних днів відповідно до абзацу третього частини третьої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
18.06.2021 Колегією Міністерства юстиції України з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції рекомендовано: 1. скаргу Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради від 06.02.2020 № 06.01-16/342 задовольнити в повному обсязі; 2. скасувати рішення від 07.03.2019 № 45863004, прийняте державним реєстратором Лєпковою О. О.
03.07.2020 Міністерство юстиції України прийняло наказ № 2297/5, яким скаргу Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради від 06.02.2020 №     06.01-16/342 задоволено в повному обсязі та скасовано рішення від 07.03.2019 №      45863004, прийняте державним реєстратором Лєпковою О. О., про що скаржника повідомлено листом від     17.07.2020.
Не погодившись із вказаним наказом, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Такий висновок, однак, не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Частиною першою статті 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС).
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29.05.2019 (справа №      826/9341/17), від     19.06.2019 (справа №     802/385/18-а), від 06.11.2019 (справа №     826/3731/18) неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Крім того, у постановах від 29.05.2019 у справі №     826/9341/17, від 19.06.2019 у справі №     802/385/18-а, від 18.09.2019 у справі №     810/3711/18, від 12.02.2020 у справі №     1840/3241/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, а саме правовідносин щодо визнання протиправними та скасування наказів Міністерства юстиції України, які є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття речових прав на нерухоме майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб.
У постанові від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, відповідно до якого до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ про скасування рішення державного реєстратора, не мав публічно-правових відносин саме з позивачкою. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про скасування державної реєстрації ухвалене за скаргою іншої особи, а не позивачки.
Виникнення спірних правовідносин у справі, що розглядається, зумовлено незгодою ОСОБА_1 з наказом Міністерства юстиції України від 03.07.2020 № 2297/5 «Про задоволення скарги», яким скасовано рішення, яке стосувалось реєстрації права власності позивачки на нежитлове приміщення.
При цьому зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивачка їх обґрунтовує, вбачається, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав ОСОБА_1 у сфері саме публічно-правових відносин, оскільки подання цього позову спрямоване на поновлення порушених, на думку позивачки, її майнових прав, а саме права власності на нежитлове приміщення.
Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
На підставі частини першої статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 ЦПК, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб`єктним складом сторін має розглядатися за правилами цивільного чи господарського судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду викладеним, зокрема, у постановах від 21.11.2018 у справі №      813/1362/16, від     28.11.2018 у справі № 825/642/18, від 29.01.2019 у справі № 803/1589/17, від 30.01.2019 у справі № 820/3703/17, від 29.05.2019 у справі № 826/9341/17, від 15.08.2019 у справі №     826/17017/18, від 04.12.2019 у справі № 823/588/16 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.
У цій справі предметом спору є наказ Міністерства юстиції України, яким скасовано рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на нерухоме майно за позивачкою, а тому незважаючи на підстави позову, зокрема, щодо порушення процедури розгляду скарги, він не є публічно-правовим, а підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.11.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 слід скасувати, а провадження у справі - закрити. 
Аналогічний підхід у вирішенні питання належності спорів даної категорії до юрисдикції адміністративних судів застосував Верховний Суд у постановах від 24.07.2019 (справа №     826/7876/17), від 31.07.2019 (справа №     815/3656/16), від 04.05.2022 (справа №     640/17110/21), від 13.04.2022 (справа № 640/7210/19).
Наслідки закриття провадження у справі передбачені статтею 239 КАС.
Так, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі (абзац перший частини першої цієї статті).
Керуючись статтями 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.11.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 скасувати.
Провадження у справі № 480/435/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа - Сумська міська рада, про визнання протиправним та скасування наказу закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови ОСОБА_1 вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	Л.В. Тацій А.Ю. Бучик   Т.Г. Стрелець