П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2024 року
м. Київ
Справа № 990/315/23
Провадження № 11-184заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2023 року (суддя Мацедонська В. Е.) у справі № 990/315/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ)  про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.      У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просив:
- визнати протиправними дії ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» без голосування про включення його до порядку денного;
- зобов`язати ВРУ розглянути без голосування про включення до порядку денного проєкт Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» на пленарному засіданні;
- зобов`язати ВРУ провести за скороченою процедурою обговорення питання щодо проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр № 8312 від 27 грудня 2022 року)» (реєстр № 8312-П від 11 квітня 2023 року).
2.      Позов мотивовано тим, що відповідно до наказу ІНФОРМАЦІЯ_1 від 24 лютого 2022 року № 4-ОС «Про призначення військовозобов`язаних до складу роти охорони» ОСОБА_1 призначено стрільцем роти охорони ІНФОРМАЦІЯ_1, ВОС НОМЕР_1, відтак із 24 лютого 2022 року позивач як військовослужбовець Збройних Сил України (далі - ЗСУ) проходить військову службу, виконує (несе) обов`язки військової служби та військові обов`язки під час воєнного стану.
3.      На виконання указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінет Міністрів України 28 лютого 2022 року прийняв постанову № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», пунктом 1 якої, зокрема, установив, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил України виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць.
4.      25 січня 2023 року наказом Міністерства оборони України № 44 внесено зміни до Порядку виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України та деяким іншим особам, згідно з якими виплата військовослужбовцям додаткової винагороди в розмірі 30 000 грн напряму залежить від районів перебування військовослужбовців, складності і специфіки бойових чи спеціальних завдань, які вони виконують.
5.      Позивач також указав, що 10 квітня 2023 року ВРУ прийняла рішення про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року). Цим Законом доповнено статтю 16 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» частиною другою, зокрема, такого змісту: на період дії воєнного стану військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, поліцейським щомісячно виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 грн не залежно від покладених на таких осіб завдань чи районів проходження служби.
6.      У подальшому 11 квітня 2023 року в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Цебалем В. В. до ВРУ внесено проєкт Постанови «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану».
7.      25 квітня 2023 року до ВРУ надійшов висновок Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВРУ на вказаний проєкт Постанови, яким рекомендовано ВРУ визначитися шляхом голосування щодо прийняття чи відхилення цього проєкту Постанови.
8.      На переконання позивача, дії ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні вказаного проєкту Постанови без голосування про включення його до порядку денного є протиправними.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
9.      Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 листопада 2023 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
10.  Судове рішення мотивовано тим, що: при прийнятті законів ВРУ не здійснює владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо законодавчої діяльності; під час законодавчої функції парламент не перебуває у правовідносинах із позивачем, а отже, останній не може оскаржити до суду діяння (рішення) парламенту, вчинені (прийняті) ним при здійсненні цієї функції; цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
11.  Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду також зазначив, що оскільки розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
12.  Не погодившись з указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
13.  На думку скаржника, при вчиненні дій щодо розгляду ухваленого Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВРУ висновку щодо проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану»та прийняття чи відхилення цього проєкту Постанови шляхом голосування ВРУ виконує саме владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді.
14.  На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції. 
Позиція інших учасників справи
15.  У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що вважає доводи апеляційної скарги безпідставними та такими, що не спростовують обґрунтованість та законність ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2023 року.
16.  На думку ВРУ, мотиви суду першої інстанції повністю узгоджуються з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у справах з аналогічним предметом позову про те, що під час реалізації ВРУ нормотворчої функції парламент не здійснює владні управлінські функції.
17.  ВРУ вважає, що предмет позову ОСОБА_1 не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції, а отже цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
18.  У зв`язку з викладеним ВРУ просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , а ухвалу суду Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2023 року залишити без змін.
Рух апеляційної скарги
19.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 грудня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 16 січня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін. 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.  Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21.  Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
22.  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
23.  На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
24.  Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
25.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
26.  За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
27.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
28.  Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
29.  Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
30.  Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
31.  У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
32.  Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дії ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» без голосування про включення його до порядку денного, зобов`язання ВРУ розглянути без голосування про включення до порядку денного цього проєкту на пленарному засіданні, а також зобов`язання відповідача провести за скороченою процедурою обговорення питання щодо вказаного проєкту.
33.  З позовної заяви вбачається, що позивач не погоджується з діями ВРУ щодо залишення без розгляду на пленарному засіданні проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» без голосування про включення його до порядку денного, що на думку ОСОБА_1 , порушує його права як військовослужбовця ЗСУна отримання додаткової винагороди в розмірі 30 000 грн на місяць.
34.  За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. 
35.  Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент). 
36.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
37.  Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
38.  Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту). 
39.  Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
40.  При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
41.  У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
42.  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (залишення без розгляду на пленарному засіданні проєкту Постанови ВРУ «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проєкту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» без голосування про включення його до порядку денного) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
43.  Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18 (провадження № 11-1233заі18), від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20 (провадження № 11-52заі20), від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23 (провадження № 119заі 23).
44.  Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, відтак обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у справі.
45.  Велика Палата Верховного Суду також вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
46.  Доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильність висновків суду першої інстанції не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
47.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
48.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | | І. В. Желєзний
Судді: | О. О. Банасько | | К. М. Пільков
| О. Л. Булейко | | С. О. Погрібний
| Ю. Л. Власов | | О. В. Ступак
| М. І. Гриців | | І. В. Ткач
| Л. Ю. Кишакевич | | О. С. Ткачук
| В. В. Король | | В. Ю. Уркевич
| О. В. Кривенда | | Є. А. Усенко
| М. В. Мазур | | Н. В. Шевцова
| С. Ю. Мартєв | |