ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2024 року 
м. Київ

справа №380/5971/23
адміністративне провадження № К/990/42982/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 380/5971/23
за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Кондитерська фабрика «Ярич» до Головного управління Держпродспоживслужби у Львівській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року, прийняте у складі судді Морської Г.М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року, ухвалену у складі колегії суддів: Гінди О.М. (головуючий суддя), Ніколіна В.В., Пліша М.А.
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.          Товариство з обмеженою відповідальністю «Кондитерська фабрика «Ярич» (далі - ТОВ «КФ Ярич»)  звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у Львівській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області), у якому просило: 
2.          визнати протиправним та скасувати припис ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області від 08 березня 2023 року № 16-1-9/1.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3.          Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області від 08 березня 2023 року № 16-1-9/1. Стягнуто на користь ТОВ «КФ Ярич» (код ЄДРПОУ 36767366, 80463, Львівська область, Львівський район, с.Старий Яричів, вул.Заводська, буд.1) судові витрати зі сплати судового збору в сумі 2684 (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири) грн 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області (код ЄДРПОУ 40349068, місцезнаходження: 79011, м.Львів, вул.Вітовського Д., буд.18).
4.          Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ні Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» 22 липня 2014 року № 1602-VII, ні нова редакція Закону України № 771/97-ВР не передбачає обов`язку підприємства при наявності чинного експлуатаційного дозволу, виданого на підставі статті 22 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» № 771/97-ВР (далі - Закон України № 771/97-ВР) у редакції станом на час його видачі, здійснювати додатково реєстрацію потужностей, якщо не відбулось змін у виробництві оператора ринку.
ІІІ. Касаційне оскарження
5.          Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, ГУ Держпродспоживслужба у Львівській області подала касаційну скаргу.
6.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 січня 2024 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку із відсутністю висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування пункту 4 частини другої статті 20 Закону України № 771/97-ВР у редакції від 20 вересня 2015 року.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
7.          На підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області від 28 лютого 2023 року № 161-АГ та направлення від 28 лютого 2023 року № 71 у період з 06 по 07 березня 2023 року ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області проведено позапланову перевірку ТОВ «КФ Ярич» щодо дотримання операторами ринку вимог законодавства про харчові продукти.
8.          За результатами перевірки складено акт від 07 березня 2023 року № 5/03/2, у якому зазначено порушення вимог законодавства.
9.          Перевіркою встановлено, що ТОВ «КФ Ярич» не має державної реєстрації потужності оператора ринку харчових продуктів, що є порушенням частини  першої статті 25 Закону України від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон України № 771/97-ВР), у відповідності до якої державній реєстрації підлягають потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу.
10.          Акт перевірки від 07 березня 2023 року № 5/03/2 підписаний із зауваженнями позивача, в яких останній зазначив, що згідно Закону України № 771/97-ВР державній реєстрації підлягають потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу.
11.          ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області 08 березня 2023 року винесено припис № 16-1-9/1 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, яким зобов`язано позивача у строк до 22 березня 2023 року провести державну реєстрацію потужностей оператора ринку харчових продуктів ТОВ «КФ Ярич» за адресою: вул. Заводська, 1 с. Старий Яричів Львівського району Львівської області.
12.          Позивач, вважаючи вказаний припис протиправним, звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
13.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14.          Статтею 2 КАС України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
15.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16.          За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
17.          Відповідно до пунктів 22, 69 частини першої статті 1 Закону України № 771/97-ВР (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)  експлуатаційний дозвіл - документ дозвільного характеру, що видається територіальним органом компетентного органу операторові ринку за результатами інспектування його потужності та посвідчує право оператора ринку здійснювати визначену цим Законом діяльність з виробництва та/або зберігання харчових продуктів тваринного походження; потужності - споруди або комплекс споруд, приміщення, будівлі, обладнання та інші засоби, включаючи транспортні засоби, а також територія, що використовуються у виробництві та/або обігу об`єктів санітарних заходів.
18.          Відповідно до частини другої статті 20 Закону України № 771/97-ВР оператори ринку зобов`язані, зокрема, надсилати компетентному органу повідомлення у випадках, передбачених частинами третьою - п`ятою цієї статті, і отримувати експлуатаційний дозвіл у випадках, передбачених цим Законом; реєструвати потужності у випадках, передбачених цим Законом.
19.          Згідно з положеннями частини першої статті 25 Закону України № 771/97-ВР державній реєстрації підлягають потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу.
20.          Згідно із частиною першою статті 23 Закону України № 771/97-ВР експлуатаційний дозвіл отримують оператори ринку, що провадять діяльність, пов`язану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження.
21.          Частинами другою та третьою цієї ж статті передбачено, що державна реєстрація потужностей здійснюється компетентним органом шляхом внесення відповідної інформації до реєстру на безоплатній основі. Зміна найменування оператора потужності у зв`язку із зміною типу акціонерного товариства або у зв`язку з перетворенням акціонерного товариства в інше господарське товариство не є підставою для звернення оператора до компетентного органу із заявою про внесення змін до реєстру потужностей у частині найменування такого оператора та не є підставою для внесення таких змін до реєстру. У разі звернення оператора, найменування якого було змінено, до компетентного органу з письмовою заявою про внесення змін до реєстру в частині нового найменування такого оператора компетентний орган безоплатно вносить такі зміни до реєстру, про що письмово повідомляє оператора. Приватизація єдиного майнового комплексу державного або комунального підприємства - оператора ринку, потужності якого були попередньо зареєстровані, є підставою для внесення змін до реєстру, за умови збереження діяльності з виробництва та/або обігу харчових продуктів тваринного походження. Компетентний орган за заявою суб`єкта господарювання, який приватизував єдиний майновий комплекс такого державного або комунального підприємства, вносить зміни до реєстру протягом 10 календарних днів з дня надходження заяви, про що письмово повідомляє заявника.
22.          Не пізніше ніж за 10 календарних днів до початку роботи потужності оператор ринку зобов`язаний подати (надіслати) до територіального органу компетентного органу заяву про державну реєстрацію потужності, в якій зазначаються найменування, ідентифікаційний код згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, місцезнаходження або прізвище, ім`я, по батькові, реєстраційний номер облікової картки платника податків чи серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті), місце проживання оператора ринку, назва (опис) потужності, її адреса, заплановані види діяльності та перелік харчових продуктів, виробництво та/або обіг яких планується здійснювати, вид оператора ринку за класифікацією суб`єктів господарювання, визначеною Господарським кодексом України (суб`єкт мікро-, малого, середнього або великого підприємництва).
VI. Позиція Верховного Суду
23.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
24.          Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
25.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
26.          За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
27.          Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в її межах.
28.          Надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області доводам щодо незгоди з оскаржуваними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів зазначає таке.
29.          Спірні правовідносини виникли у зв`язку із оскарженням припису ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області від 08 березня 2023 року № 16-1-9/1 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, яким зобов`язано позивача у строк до 22 березня 2023 року провести державну реєстрацію потужностей оператора ринку харчових продуктів ТОВ «КФ Ярич» за адресою: вул. Заводська, 1 с. Старий Яричів Львівського району Львівської області.
30.          Суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, дійшли висновку про протиправність припису ГУ Держпродспоживслужби у Львівській області від 08 березня 2023 року № 16-1-9/1.
31.          Таких висновків суди дійшли на підставі того, що ні Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» 22 липня 2014 року № 1602-VII, ні нова редакція Закону України «№ 771/97-ВР не передбачає обов`язку підприємства при наявності чинного експлуатаційного дозволу, виданого на підставі статті 22 Закону України № 771/97-ВР у редакції станом на час його видачі, здійснювати додатково реєстрацію потужностей, якщо не відбулось змін у виробництві оператора ринку.
32.          При цьому суди зазначили, що оскільки у ТОВ «КФ Ярич» є чинний експлуатаційний дозвіл від 02 листопада 2011 року № 80463/03/3 та у нього не відбулося змін у виробництві, як оператора ринку, в позивача відсутні обов`язок здійснювати державну реєстрацію потужностей оператора ринку харчових продуктів, так як ні частиною першою статті 25 Закону України № 771/97-ВР (в редакції Закону № 2042-VIII від 18 травня 2017 року), ні попередня редакції частини першої статті 25 Закону № 771/97-ВР не передбачала такого обов`язку, за наявності експлуатаційного дозволу.
33.          Вказане стало підставою для задоволення позову судами першої та апеляційної інстанцій.
34.          Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
35.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач отримав експлуатаційний дозвіл від 02 листопада 2011 року № 80463/03/3.
36.          Частинами першою, другою статті 22 Закону України № 771/97-ВР (в редакціях чинних станом на 30 травня 2011 року, 01 січня 2015 року) було визначено, що оператори потужностей (об`єктів), що здійснюють в Україні діяльність з виробництва та/або обігу харчових продуктів, підконтрольних санітарній службі, повинні отримати експлуатаційний дозвіл відповідного головного державного санітарного лікаря, який видається на кожну з таких потужностей (об`єктів), що використовуються для здійснення вищезазначеної діяльності. Потужностям (об`єктам), які потребують експлуатаційного дозволу, присвоюється персональний контрольний (реєстраційний) номер. Потужності (об`єкти) та їх оператори заносяться до реєстру потужностей (об`єктів), який ведеться в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади у сфері охорони здоров`я. 
37.          Оператори потужностей (об`єктів), що здійснюють діяльність з виробництва харчових продуктів, підконтрольних ветеринарній службі, та оператори агропродовольчих ринків повинні отримати експлуатаційний дозвіл відповідного головного державного інспектора ветеринарної медицини для кожної з таких потужностей (об`єктів). Потужностям (об`єктам), які потребують експлуатаційного дозволу, присвоюється персональний контрольний (реєстраційний) номер. Потужності (об`єкти) та їх оператори заносяться до реєстру потужностей (об`єктів), який ведеться в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики.
38.          З наведеного слідує, що у редакціях Закону України № 771/97-ВР чинних до 20 вересня 2015 року, на операторів ринку поширювався обов`язок щодо отримання експлуатаційного дозволу.
39.           20 вересня 2015 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» 22 липня 2014 року № 1602-VII було внесено зміни Закону України № 771/97-ВР, яким змінено правове регулювання в системі державного регулювання відносин, пов`язаних з безпечністю харчових продуктів.
40.          Так, відповідно до частини другої статті 20 Закону України № 771/97-ВР (тут і далі у редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) оператори ринку зобов`язані, зокрема, надсилати компетентному органу повідомлення у випадках, передбачених частинами третьою - п`ятою цієї статті, і отримувати експлуатаційний дозвіл у випадках, передбачених цим Законом; реєструвати потужності у випадках, передбачених цим Законом.
41.          Згідно з положеннями частини першої статті 25 Закону України № 771/97-ВР державній реєстрації підлягають потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу.
42.          Згідно із частиною першою статті 23 Закону України № 771/97-ВР експлуатаційний дозвіл отримують оператори ринку, що провадять діяльність, пов`язану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження.
43.          Водночас у частині другій зазначеної статті Закону України № 771/97-ВР законодавець виокремив операторів ринку за видом їх діяльності, у яких відсутній обов`язок щодо отримання експлуатаційного дозволу.
44.          Обов`язок отримання експлуатаційного дозволу не поширюється в частині відповідної діяльності на операторів ринку, які здійснюють, зокрема, зберігання харчових продуктів тваринного походження, які не потребують дотримання температурного режиму та можуть зберігатися при температурі вище 10 °C, залишаючись придатними для споживання людиною.
45.          Тому, в силу приписів закону проведення державної реєстрації потужностей, які використовуються на будь-які стадії виробництва та/або обігу харчових продуктів, зобов`язані отримати суб`єкти господарювання, на яких не поширюється обов`язок отримання експлуатаційного дозволу.
46.          З рішень судів попередній інстанцій вбачається, що ТОВ «КФ Ярич» в процесі господарської діяльності здійснює виробництво продуктів нетваринного походження: сухарів і сухого печива, виробництво борошняних кондитерських виробів, тортів і тістечок тривалого і нетривалого зберігання. Видом діяльності позивача є зберігання харчових продуктів тваринного походження, які не потребують дотримання температурного режиму та можуть зберігатися при температурі вище 10 °C, залишаючись придатними для споживання людиною.
47.          Зважаючи на наведене правове регулювання, чинне на момент виникнення спірних правовідносин, та враховуючи вид діяльності ТОВ «КФ Ярич», на останнє не поширюється обов`язок щодо отримання експлуатаційного дозволу, тому позивач в силу вимог частини першої статті 25 Закону України № 771/97-ВР повинен здійснити державну реєстрацію потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів.
48.          В контексті наведених висновків, Верховний Суд вважає необґрунтованим, у спірних правовідносинах, посилання судів попередніх інстанцій на пункт 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» 22 липня 2014 року № 1602-VII передбачено: «… Якщо на момент набрання чинності цим Законом потужності вже діють та на них відсутній експлуатаційний дозвіл, оператори ринку повинні отримати експлуатаційний дозвіл на такі потужності в порядку, встановленому цим Законом. Експлуатаційний дозвіл, що діє на момент набрання чинності цим Законом, продовжує свою дію після набрання чинності цим Законом та не потребує заміни», оскільки зазначене поширюється на операторів ринку на діяльність яких вимагається отримання експлуатаційного дозволу, до яких ТОВ «КФ Ярич» не відноситься.
49.          Поряд з цим колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
50.          Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.
51.          Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
52.          Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце. 
53.          Тому, усі нормативно-правові та підзаконні акти застосовуються судом у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
54.          Ураховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду уважає за необхідне зазначити про те, що оскільки Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» 22 липня 2014 року № 1602-VII, яким внесено зміни до Закону України № 771/97-ВР, набрав чинності на дату виникнення правовідносин, що склалися у цій справі, положення норм підлягають застосуванню до спірних правовідносин, які мали місце у березні 2023 року.
55.          За цих обставин Верховний Суд вважає, що спірний припис відповідача є таким, що відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, є правомірним та підстави для його скасування судом відсутні.
56.          Протилежні висновки судів першої та апеляційної інстанцій є необґрунтованими, оскільки спростовуються викладеними правилами чинного законодавства.
57.          Статтею 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
58.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
59.          Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.
VІІ. Судові витрати
60.          З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
61.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Львівській області задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2023 року у справі № 380/5971/23  скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

О.А. Губська
М.В. Білак 
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду