ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2024 року		Справа № 260/1815/21 пров. № СК-А/857/1257/23	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді-доповідач – Качмара В.Я.,
суддів – Курильця А.Р., Мікули О.І., 
при секретарі судового засідання – Кардаш В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, -   ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року (суддя Скраль Т.В., м.Ужгород, повний текст складено 7 грудня 2022 року), -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі – Окружна прокуратура) звернулася до суду із позовом до Ужгородської міської ради (далі – Міська рада) в якому просив: 
визнати незаконним та скасувати пункт 1.33 рішення 4 Міської ради від 30.03.2021 №141 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» (далі – Рішення №141). 
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року у задоволені позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури (далі – Заступник, Обласна прокуратура), який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
В доводах апеляційної скарги вказує, що за результатами співставлення встановлено, що відведення спірної у Рішенні №141 земельної ділянки відбулось за рахунок території, на якій згідно генерального плану міста Ужгорода, будівництво нового індивідуального житлового будинку не передбачено, а вказана територія згідно функціонального призначення відноситься частково до земель на яких планується розширення автомагістралі. Таким чином, розміщення на цій земельній ділянці нової індивідуальної житлової забудови не передбачене генеральним планом міста, а тому надання дозволу на таке розміщення без внесення і затвердження змін до цього плану суперечить чинному законодавству України.
Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав, в судове засідання не надіслав свого представника, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача-апелянта, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що судом не встановлено порушення відповідачем повноважень визначених статтею 122 Земельного кодексу України (далі – ЗК) чи статті 118 цього Кодексу. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Такі висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи, зроблені без дотриманням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.
Апеляційним судом, з урахуванням встановленого судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що 28.01.2021 ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), загальною площею 0,0922 га, яка розташована по АДРЕСА_1 з подальшою передачею у власність (далі – Земельна ділянка; т.1 а.с.15-19).
10.03.2021 відповідно до витягу з протоколу № 16 засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури вирішено рекомендувати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 . Земельної ділянки(т.2 а.с.59).
30.03.2021Міською радою прийнято Рішення № 141.
Пунктом 1.33 Рішення № 141 надано учаснику бойових дій дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею її у власність ОСОБА_1 . Земельної ділянки (т.1 а.с.12).
12.04.2021 Виконавчий комітет Міської ради листом № 1144/03-18, надав відповідь Окружній прокуратурі, в якій зазначає, що земельні ділянки згідно із заявами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), загальними площами 0.0922 га та 0,0927 га по АДРЕСА_1 - відповідно до науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Ужгород Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів» (наказ Міністерства культури України № 3 від 06.01.2016) знаходяться на території історичного ареалу міста Ужгорода, в межах комплексної охоронної зони об`єкта культурної спадщини, на території пам`ятки містобудування місцевого значення «Комплекс Замкової гори, XVI-ХІХ ст.ст.» (охор. № 1-Зк), в зоні охорони археологічного культурного шару 2-ої категорії; відповідно до генерального плану міста - культурного шару 2-ої категорій відповідно до генерального плану міста - в межах території садибної житлової забудови, громадської забудови та частково території зелених насаджень загального користування. Земельні ділянки знаходиться в межах охоронної зони річки Уж. На зазначену територію відсутній затверджений детальним план території, (т.1 а.с.13-14).
14.04.2021 Закарпатською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» листом надано відповідь Окружній прокуратурі, в якій за результатами співставлення надають картографічні матеріали, а саме викопіювання з Генерального плану міста Ужгород 2004 року з нанесенням інформації про земельні ділянки, які зображено на отриманих графічних матеріалах та суміжні земельні ділянки, які внесено до бази даних Національної Кадастрової Системи. Співставлення відбулось за допомогою ліцензійного програмного забезпечення «Digitals Professional/Geodesy/reports/XML Checker/Topotracer», шляхом накладання наявної вихідної інформації. Звертають увагу на те, що нанесення інформації відбулось схематично, так як у підприємства відсутні будь-які координати прив`язки графічної частини Генерального плану м. Ужгород, а також відсутні координати поворотних точок меж земельних ділянок, щодо яких було прийнято рішення Міської ради щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою (т.1 а.с.20-22).
Підставою для звернення до суду із цим позовом стало те, що Рішення №144 прийнято всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України, оскільки відведення Земельної ділянки відбулось за рахунок території, на якій згідно з Генеральним планом м.Ужгорода будівництво нового індивідуального житлового будинку не передбачено, а вказана територія згідно з функціональним призначенням відноситься частково до земель на яких планується розширення автомагістралі, частково до земель території зелених насаджень загального користування.
Відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.
Згідно статті 12 ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Пунктом 34 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено, що питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради.
Згідно зі статтею 59 Закону №280/97-ВР рада приймає нормативні і інші акти у формі рішень.
Відповідно до вимог частини шостої статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Отже особи, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають до органу місцевого самоврядування відповідне клопотання разом із графічними матеріалами, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
За змістом частини сьомої статті 118 ЗК підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до вимог частини першої статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Положеннями частини третьої статті 24 Закону №280/97-ВР передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Як уже зазначено вище, згідно відповіді Міської ради від 12.04.2021 за №1144/03 Земельна ділянка яка пропонується для передачі у власність ОСОБА_1 згідно Генерального плану міста Ужгород знаходяться на території історичного ареалу міста Ужгорода, в межах комплексної охоронної зони об`єкта культурної спадщини, на території пам`ятки містобудування місцевого значення «Комплекс Замкової гори, XVI-ХІХ ст.ст.» (охор. № 1-Зк), в зоні охорони археологічного культурного шару 2-ої категорії; відповідно до генерального плану міста - культурного шару 2-ої категорій відповідно до генерального плану міста - в межах території садибної житлової забудови, громадської забудови та частково території зелених насаджень загального користування.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі – Закон №3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обгрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьої цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Таким чином, саме генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.
При цьому, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зокрема, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації означає, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає тому, яке визначено у містобудівній документації відповідного населеного пункту.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18, від 29.09.2020 у справі № 6822/3589/17, від 29.10.2020 у справі № 822/900/18, від 09.09.2020 у справі № 308/9895/16-ц, від 31.05.2021 у справі № 8261581/18, від 08.12.2021 у справі № 726/23/18, від 18.05.2022 у справі № 826/8577/17.
Таким чином, розміщення на цій Земельній ділянці нової індивідуальної житлової забудови не передбачене генеральним планом міста, а тому надання дозволу на таке розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України.
Статтею 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає зокрема, обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням та встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності.
За статтею 5 Закону №3038-VI визначено, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Врахування містобудівної документації при наданні дозволу на відведення земельної ділянки для містобудівних потреб узгоджуються з принципом раціонального використання земельних ділянок згідно статті 39 ЗК згідно якої використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Посилаючись на ті обставини, що розробка проекту землеустрою є лише одним з етапів визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власніть, суд першої інстанції фактично нівелював положення законодавства про те, що надання такого дозволу без дотримання вимог закону забороняється.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого земельного питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Вказане узгоджується з висновками, що викладені у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.
Таким чином, дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.
В розрізі викладених обставин справи та норм матеріального права, суд апеляційної інстанції погоджується із доводами апелянта про те, що спірне Рішення Міської ради порушує права територіальної громади міста Ужгорода на врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.
До того ж, безпідставність прийняття відповідачем оскаржуваного Рішення №141 підтверджується і рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року у справі №260/1814/21, яке набрало законної сили 04.01.2023, та яким задоволено позов Окружної прокуратури до Міської ради, за участю третьої особи, що не заявляє самостійні вимоги на стороні відповідача – ОСОБА_2 про визнання дій незаконним та скасування пункту 1.34 рішення 4 сесії 8 скликання Міської ради №141, згідно якого надано дозвіл на розробку проетку земелеустрою  щодо відведення суміжної із спірною земельною ділянкою – земельної ділянки. Обставини у справі №260/1814/21 є подібними обставинам розглядуваної справи.
В підсумку, такі обставини є безсумнівною підставою для скасування рішення суду та прийняття нової постанови про задоволення позову з наведених вище підстав.
ОСОБА_1 повідомлявся судом апеляційної інстанції, про дату, час та місце судового розгляду справи, однак поштова кореспонденція за його адресою повернулась до суду апеляційної інстанції із відмітками «за закінченням терміну зберігання», а положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС) не покладають на суд обов`язку встановлювати причину невручення відповідної кореспонденції учаснику справи, якщо її було доставлено за вказаною самим учасником адресою для листування.
Вказані висновки узгоджуються із позицією Великої Палати Верховного Суду, що викладена у постанові від 21 вересня 2023 у року у справі №9901/471/21.
Ураховуючи наведене, можна дійти висновку, що суд апеляційної інстанції вжив заходів з використанням передбачених нормами КАС процесуальних засобів щодо належного повідомлення позивача про час, місце та дату судового засідання.
Відповідно до частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на зазначене, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права (неправильне тлумачення), що призвело до безпідставної відмовиу задоволенні позову, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2022 року скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати пункт 1.33 рішення Ужгородської міської ради від 30.03.2021 за № 141 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС.

Суддя-доповідач	 	В. Я. Качмар 	
судді	 	А. Р. Курилець 	
 	 	О. І. Мікула  	
Повне судове рішення складено 22 січня 2024 року.