ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2024 року 
м. Київ

справа №120/1282/22-а
адміністративне провадження № К/990/34082/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 120/1282/22-а 
за позовом ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою Томашпільської селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року (постановлене у складі головуючого судді Чернюк А.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Білої Л.М., суддів: Гонтарука В.М., Матохнюка Д.Б.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач), звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Томашпільської селищної ради (далі - Томашпільська СР, відповідач) в якому просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення 18 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 23 грудня 2021 року № 2190 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, розташованої на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади;
-          зобов`язати Томашпільську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га, землі запасу, кадастровий номер 0523955100:04:000:0252, розташованої на території Томашпільської селищної ради Тульчинського району Вінницької області, із урахуванням правових висновків, наданих в судовому рішенні.
2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з аналізу частини п`ятої статті 136 Земельного кодексу України слідує, що заборона відчуження та надання у користування земельної ділянки розпочинає свою дію не з моменту включення ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності, права оренди на які виставляються на земельні торги, а з моменту, коли конкретна земельна ділянка або права на неї вже виставлені на земельні торги. 
ОСОБА_1 зазначила, що за результатами пошуку аукціонів або лотів з продажу земельних ділянок або прав на них, які знаходяться на території Томашпільської СР, жодних записів не знайдено, а тому є підстави вважати, що земельна ділянка с кадастровим номером 0523955100:04:000:0252 на земельні торги взагалі не виставлялась.
З огляду на викладене позивачка вважає, що рішення 18 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 23 грудня 2021 року № 2190 в частині відмови у наданні їй дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо земельної ділянки, розташованої на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади є протиправним. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.          Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення 18 позачергової сесії 8 скликання Томашпільської селищної ради від 23 грудня 2021 року № 2190 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га, із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, розташованої на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади.
Зобов`язано Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17 листопада 2021 року про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га, розташованої на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Томашпільської селищної ради витрати по сплаті судового збору в розмірі 496,20 грн. (чотириста дев`яносто шість гривень двадцять копійок).
4.          Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що частина 5 статті 136 ЗК України може бути застосована як самостійна підстава для відмови у наданні особі дозволу на розробку проекту землеустрою лише у тому разі, якщо земельні ділянки/права на них включені до переліку земельних ділянок, які фактично вже виставлені на земельні торги, тобто знаходяться в активній стадії процедури земельних торгів/аукціону.
Томашпільська селищна рада відповідно до рішення № 1448 від 30 серпня 2021 року лише здійснила намір виставити у майбутньому земельну ділянку для продажу/оренди на земельних торгах.
У той же час, суду не надано жодних доказів, які б свідчили про те, що спірна земельна ділянка виставлена на земельні торги (аукціону).
Тому включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах або права на які виставляються для такого продажу, саме по собі не є підставою для обмеження права позивача на отримання відповідного дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, оскільки не свідчить про те, що конкретно визначена земельна ділянка дійсно виставлена на земельні торги.
В межах розгляду цієї справи суд не може дійти остаточного висновку про те, чи ті обставини, які зазначені в оскаржуваному рішенні є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для надання відповідного дозволу. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов необхідних для видачі дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року апеляційну скаргу Томашпільської селищної ради задоволено частково.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року змінено, викладено абзац 3 резолютивної частини в наступній редакції:
"Зобов`язати Томашпільську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 17.11.2021 року про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га, розташованої на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану".
В решті рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року залишено без змін.
6.          Суд апеляційної інстанції змінюючи рішення суду першої інстанції, спирався на те, що Законом України від 24 березня 2022 № 2145-XI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану», який набрав чинності 07 квітня 2022 року, внесені зміни до Земельного кодексу України.
Вказаним законом розділ X «Перехідні положення» Земельного кодексу України доповнено п.27, згідно з яким під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється (підпункт 5).
Отже, до припинення (скасування) воєнного стану в Україні діє встановлена законом заборона на надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земельних ділянок у власність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          05 грудня 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Томашпільської селищної ради.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій прийнято рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права та без урахування висновку щодо застосування частини п`ятої статті 136 Земельного Кодексу України у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 29 березня 2021 року по справі № 2040/6485/18, від 29 липня 2021 року по справі № 120/1317/19-а.
Скаржник вважає, що віднесення земельної ділянки до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності права оренди на які виставляються на земельні торги є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
8.          Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 грудня 2022 року визначено склад колегії суддів: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
9.           03 січня 2023 року та 06 січня 2023 року до Верховного Суду від представника позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
10.          Верховний Суд ухвалою від 11 березня 2024 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження з 12 березня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, на території Томашпільської об`єднаної територіальної громади.
Рішенням 18 позачергової сесії 8 скликання від 23 грудня 2021 року № 2190 відповідач, враховуючи висновок постійної комісії селищної ради з питань промислової політики, підприємництва, агропромислового комплексу, земельних ресурсів, розвитку особистих підсобних господарств, охорони навколишнього природного середовища, та з питань поводження з безхазяйними відходами та комунальною власністю, відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки.
Із змісту висновку постійної комісії селищної ради з питань промислової політики, підприємництва, агропромислового комплексу, земельних ресурсів, розвитку особистих підсобних господарств, охорони навколишнього природного середовища, та з питань поводження з безхазяйними відходами та комунальною власністю слідує, що підставою для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою стало те, що бажана позивачем земельна ділянка з кадастровим номером 0523955100:04:000:0252 площею 36,0453 га рішенням 12 позачергової сесії Томашпільської селищної 8 скликання № 1448 включена до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу на земельних торгах під № 228.
Не погодившись з правомірністю прийнятого відповідачем рішення, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (стаття 3 ЗК України).
Згідно із частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
За змістом пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Частинами шостою та сьомою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Зміст статті 79-1 ЗК України свідчить, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Стаття 25 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Відповідно до статті 56 Закону №858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
Зміст наведених норм права свідчить про те, що формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків, формування їх шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих ділянок, що в свою чергу здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. При цьому, для вилучення земель державної власності необхідна згода власника земельної ділянки, - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою.
13.          У справі, яка розглядається суди встановили, що земельна ділянка з кадастровим номером: 0523955100:04:000:0252, площею 36,0453 га, рішенням Томашпільської селищної ради від 30 серпня 2021 року № 1448 включена до переліку земельних ділянок, право на які пропонується для продажу на земельних торгах (у формі аукціону).
У свою чергу включення земельної ділянки, на яку частково претендує позивач, до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності права оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах слугувало підставою для відмови у наданні дозволу позивачу у цій справі.
Колегія суддів КАС ВС зазначає, що включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, право на які буде виставлено на земельні торги не передбачено серед підстав для відмови, визначених у частині сьомій статті 118 ЗК України, проте така підстава для відмови передбачена у статті 136 ЗК України.
Згідно із частиною п`ятою статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
14.          Верховний Суд вже розглядав справи у подібних правовідносинах за позовом фізичних осіб до Томашпільської селищної ради, та, зокрема у постановах від 27 січня 2023 року по справі № 120/10319/21-а, від 06 квітня 2023 року по справі № 120/815/22-а, від 11 жовтня 2023 року по справі 120/814/22-а, від 06 грудня 2023 року по справі № 120/19320/21-а дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації з землеустрою, у тому числі щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Застосовуючи цей правовий підхід до вирішення справи № 120/1282/22-а, Верховний Суд звертає увагу, що на момент розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою та прийняття відповідачем рішення з цього питання, земля, якої стосувалося клопотання, була включена до переліку земельних ділянок, права оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах.
В силу приписів частини третьої статті 136 ЗК України це є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу.
З урахуванням наведеного, рішення Томашпільської селищної ради від 23 грудня 2021 року №2190 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки», яким відмовлено у наданні відповідного дозволу, прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Тому, висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог є помилковими.
15.          За приписами частини 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на наведене, касаційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувані судові рішення - скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 355-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Томашпільської селищної ради задовольнити.
Скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2022 року у справі             № 120/1282/22-а.
Ухвалити по справі № 120/1282/22-а нове рішення. 
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Томашпільської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Стрелець Т.Г.
Судді                                                                                                     Стеценко С.Г.
                                                                                                    Тацій Л.В.