ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2024 року 
м. Київ

справа № 160/12306/19
адміністративне провадження № К/9901/8685/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М., 
суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 (головуючий суддя Врона О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 (головуючий суддя Дурасова Ю.В., судді Божко Л.А., Лукманова О.М.)
у справі №160/12306/19 
за позовом Приватного акціонерного товариства «Північний гірничо-збагачувальний комбінат»
до Криворізької районної ради Дніпропетровської області, 
третя особа - Глеюватська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області, 
про визнання протиправним та нечинним рішення

ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Приватне акціонерне товариство "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" (далі - ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат») звернулось до суду з позовом до Криворізької районної ради Дніпропетровської області, в якому просило:
1.1. визнати протиправним та нечинним рішення Криворізької районної ради Дніпропетровської області № 424-XVII/VII від 07.09.2018 про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 767,0652 га, кадастровий номер 1221882000:08:001:0054, що перебуває у постійному користуванні ПрАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області за межами населених пунктів.
2. Позов обґрунтовано тим, що рішення Криворізької районної ради Дніпропетровської області № 424-XVII/VII від 07.09.2018 про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 767,0652 га, кадастровий номер 1221882000:08:001:0054, прийнято з порушенням, передбаченої Законом України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури, не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідно не було надано позивачу та іншим особам терміну для надання зауважень та пропозицій, а саме рішення не оприлюднене в друкованому засобі масової інформації.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, позов задоволено.
3.1. Визнано протиправним та нечинним рішення Криворізької районної ради Дніпропетровської області № 424-XVII/VII від 07.09.2018 про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки загальною площею 767,0652 га, кадастровий номер 1221882000:08:001:0054, що перебуває у постійному користуванні ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області за межами населених пунктів.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1. ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" у постійне користування надано  землі для виробничих потреб - 205,8596 га, кадастровий номер 1221882000:08:001:0054, що підтверджується Державним актом на право постійного користування землею, серія - ДП Кв № 000136, виданий 05.03.1997 Глеюватською сільською радою народних депутатів Криворізького району Дніпропетровської області, відповідно до рішення Глеюватської сільської ради, народних депутатів від 27.12.1996 №б/н, акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №142.
4.2. 07.09.2018 Криворізькою районною радою Дніпропетровської області (VІІ скликання ХVІІ сесія) прийнято рішення №424-XVII/VII «Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки несільськогосподарського призначення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області».
4.3. 13.11.2018 позивачем отримано лист №9/2.13-977 від 26.10.2018 від Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, у якому було зазначено, що на замовлення сільської ради була виготовлена оновлена нормативно грошова оцінка земельної ділянки несільськогосподарського призначення (кадастровий номер: 1221882000:08:001:0054) для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами код КВЦПЗ - 11.01 (за межами населених пунктів) на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, яка перебуває у постійному користуванні ПРАТ «ПІВНГЗК».
4.4. У вказаному листі Глеюватська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області просила розглянути питання щодо застосування нової оцінки земель та провести з 01.01.2019 перерахунок вартості плати за землю за 1 кв.м. земельних ділянки, яка розташована за межами населених пунктів.
4.5. Згідно витягу з технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки №97-4-0.22-2659/165-18 від 27.12.2018 (запит №004540 від 17.12.2018) Відділу у Криворізькому районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо земельної ділянки розташованої на території Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровській області (за межами населених пунктів), кадастровий номер 1221882000:08:001:0054:
1) площа земельної ділянки 6620597 кв.м. (для кварталу 1221882000:08:001) нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 266,96 грн/кв.м.
2) площа земельної ділянки 1308000 кв.м. (для кварталу 1221882000:01:001) нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 347,04 грн/кв.м.
3) площа земельної ділянки 12055 кв.м. (для кварталу 1221882000:05:001) нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить 347,04 грн/кв.м.
4.6. Відтак, позивач, вважаючи свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, зазначає, що рішення Криворізької районної ради Дніпропетровської області № 424-XVII/VII від 07.09.2018 є протиправним з огляду на порушення процедури його прийняття і тому звернувся з позовною заявою до суду.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акта. При цьому Криворізька районна рада Дніпропетровської області не дотрималась процедури щодо оприлюднення розпорядження про скликання сесії Ради, в порушення вимог Регламенту не розмістила інформацію про скликання сесії ні в газеті «Сільське Криворіжжя», ні на офіційному веб-сайті Ради. Судом також встановлено, що відповідно до статті 16 Регламенту Криворізької районної ради VII скликання «Формування порядку денного сесії Ради», проекти рішень Ради, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Ради за адресою: http: www.krivrrada@dp.gov.ua.fa. 

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
6. Глеюватська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020,  справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
6.1. Вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Скаржник зазначає, що висновок судів про те, що рішення про затвердження нормативно-грошової оцінки земель є регуляторним актом зроблено помилково, без з`ясування усіх обставин справи. Вказує на те, що спірним рішенням затверджено нормативну грошову оцінку конкретної земельної ділянки, а не всіх земель населеного пункту, і його дія не розповсюджується на невизначене коло осіб. 
6.2. Також скаржник вважає, що судом першої інстанцій допущено порушення порядку розгляду цієї справи, предметом оскарження якої є нормативно-правовий акт. У зв`язку з цим, суд розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження, чим порушив вимоги статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
6.3. Підставами для відкриття касаційного провадження у справі є наявність обставин, передбачених пунктів 3, 4 абзацу 1 частини 4 статті 328 КАС України. 
7. У відзиві на касаційну скаргу ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат"  просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 - без змін. 

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Згідно з частиною 1 статті 206 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
10. Частинами 1-3 статті 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
11. Статтею 1 Закону України «Про оцінку земель від 11.12.2003 №1378-IV (далі - Закон №1378-IV) визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.
12. За частиною 5 статті 5 Закону №1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
13. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
14. Відповідно до частини 3 статті 201 ЗК України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
15. Згідно із частиною 2 статті 23 Закону України "Про оцінку земель" (у редакції чинній на момент прийняття рішення) технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами.
16. Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
17. У частині 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
18. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
19. Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
20. Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про оцінку земель"; "Про землеустрій", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; Земельного кодексу України, й стверджував про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно - правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 16.10.2018 у справі №522/7868/13, від 27.11.2018 у справі №826/2507/18, від 17.12.2019 у справі №1940/1662/18, від 29.04.2020 у справі №161/6580/16-а, від 10.04.2020 у справі №615/1182/15-а, від 25.09.2018 у справі №428/7176/14-а від 10.06.2021 у справі №823/902/17, від 08.12.2021 у справі №1540/3856/18, від 01.06.2022 у справі №280/5928/19, від 14.02.2023 у справі №695/2607/17).
21. Оскаржене рішення прийняте регуляторним органом - органом місцевого самоврядування, та стосується невизначеного кола осіб (оскільки затверджує нормативну грошову оцінку земельних ділянок, орендарі/користувачі яких можуть змінитися), вказане рішення може бути застосовано неодноразово (у разі зміни користувача).
22. Доводи касаційної скарги Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області щодо неврахування судом першої інстанції положень статті 264 КАС України, колегія суддів вважає обґрунтованими, з огляду на таке.
23. Вказана правова норма визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
24. Частиною 2 статті 264 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
25. Згідно з частинами 4-7 статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
26. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження (частина 8 статті 264 КАС України).
27. Як свідчать матеріали справи, суд першої інстанції розглядав справу за правилами спрощеного позовного провадження, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
28. При цьому, з матеріалів апеляційної скарги вбачається, що апелянт ставив питання про порушення порядку розгляду судом першої інстанції цієї справи, однак суд апеляційної інстанції не надав оцінки цьому аргументу та не усунув порушення суду попередньої інстанції. 
29. Отже, суди попередніх інстанцій не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
30. Відповідно до пункту 1 частини 2, пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
31. За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
32. За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області задовольнити.  

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач                                                                                В.М. Шарапа

Судді                                                                                                    А.А. Єзеров 

                                                                                                    С.М. Чиркін