ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Желєзного І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 25 січня 2024 року у справі № 320/14843/23 (провадження № 11-153заі23), ухваленої за результатами перегляду ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 вересня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій
Короткий виклад історії справи
У квітні 2023 року   ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним направлення Апаратом Верховної Ради України до Секретаріату Кабінету Міністрів України його заяви до: Верховної Ради України; Голови Верховної Ради України; Комітету Верховної Ради України з питань правової політики; Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу; Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 2 травня 2023 року справу № 320/14843/23 передано на розгляд до Верховного Суду як суду першої інстанції на підставі пункту 2 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 вересня 2023 року у справі № 320/14843/23 позовну заяву залишено без руху.
Залишаючи позовну заяву без руху, суд першої інстанції виходив з того, що вона не відповідає вимогам пунктів 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України, а саме позивач не зазначив: виклад обставин, якими обґрунтовує свої вимоги, та доказів, що підтверджують вказані обставини; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача. Також суд першої інстанції зазначив, що позивачу необхідно уточнити відповідача (Апарат Верховної Ради України та/або Верховна Рада України) для цілей розгляду цієї справи з обґрунтуванням, в межах компетенції визначеного відповідача, позовних вимог.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 вересня 2023 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовну заяву повернуто позивачу.
Постановляючи цю ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не усунув недоліків позовної заяви, викладених в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 вересня 2023 року, якою позовну заяву було залишено без руху, відтак не виконав її вимог.
5 жовтня 2023 року ОСОБА_1 направив до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 вересня 2023 року та направити справу до суду першої інстанції.
На обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що він не вчиняв процесуальних дій на виконання ухвали про залишення його позовної заяви без руху, оскільки позовна заява, на його переконання, відповідала вимогам статті 160 КАС України. Так, у позовній заяві він зазначив дії, які вважає протиправними, а саме направлення його заяв Апаратом Верховної Ради України до Секретаріату Кабінету Міністрів України, та до позовної заяви додав докази, які підтверджують викладені у ній обставини. На думку скаржника, суд першої інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження у цій справі допустив надмірний формалізм, зокрема, щодо уточнення відповідача.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
25 січня 2024 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 вересня 2023 року скасовано, а справу № 320/14843/23 направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Звертаючись із позовом у цій справі,       ОСОБА_1 зазначив, що він вважає протиправним надіслання Апаратом Верховної Ради України до Секретаріату Кабінету Міністрів України його заяви щодо внесення до Верховної Ради України розробленого ним законопроекту.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 вересня 2023 року позовну заяву залишено без руху у зв`язку з її невідповідністю вимогам пунктів 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України з наданням позивачу десятиденного строку з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом: уточнення відповідача (відповідачів) у справі; викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, та зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що ухвалою Верховного Суду від 6 вересня 2023 року позивачу роз`яснено, які недоліки позовної заяви йому необхідно усунути у встановлений судом строк, а також попереджено, що у разі невиконання вимог ухвали позовна заява буде повернута заявникові. Однак позивач вимоги вказаної ухвали не виконав, будь-яких заяв чи клопотань на адресу суду першої інстанції від позивача не надходило. Оскільки позивач не усунув недоліків, зазначених в ухвалі від 6 вересня 2023 року, суд першої інстанції визнав за належне повернути позовну заяву заявникові на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
За доводами апеляційної скарги       ОСОБА_1 вважає відсутнім його обов`язок виконувати вимоги ухвали Верховного Суду від 6 вересня 2023 року, оскільки у позовній заяві він зазначив, які дії, на його переконання, є протиправними, а саме направлення його заяв Апаратом Верховної Ради України до Секретаріату Кабінету Міністрів України, і додав до позовної заяви докази, які підтверджують викладені у ній обставини, а саме звернення (заяву) з додатком (проект закону, пояснювальна записка, порівняльна таблиця), відповідь Апарату Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року.
На обґрунтування свого рішення у цій справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у суду першої інстанції не було підстав для залишення позовної заяви ОСОБА_1 без руху (а в подальшому - для повернення позовної заяви) як такої, що не відповідає пунктам 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що за змістом позовної заяви цілком зрозуміло, що позивач не погоджується з направленням його заяв до Секретаріату Кабінету Міністрів, оскільки вважає, що в силу норми статті 93 Конституції України, частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» направлення його заяв до Секретаріату Кабінету Міністрів є протиправним.
Стосовно зазначення в позовній заяві належного відповідача Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що невідповідність зазначених ОСОБА_1 у позовній заяві відповідача у справі (Верховна Рада України) та суб`єкта владних повноважень, дії якого він просить визнати протиправними (Апарат Верховної Ради України), підлягала усуненню в порядку, встановленому статтею 48 КАС України. 
Із цими висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося з огляду на таке.
Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, форма та зміст якої визначаються статтею 160 КАС України.
Так, згідно із частиною першою статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Частиною п`ятою статті 160 КАС України передбачені вимоги до змісту позовної заяви. Зокрема, встановлено, що у позовній заяві зазначається: виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (пункт 5); у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача (пункт 9).
Відповідно до частини четвертої статті 161 КАС України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право. Зміст та обсяг порушеного права і виклад обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але разом із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних з визнанням позовної заяви прийнятною / неприйнятною (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 640/7310/19, від 26 лютого 2020 року у справі № 520/12042/18, від 6 травня 2020 року у справі № 9901/42/20, від 3 червня 2021 року у справі № 9901/41/21, від 27 жовтня 2021 року у справі № 9901/337/21).
Крім того, у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 9901/17/22 Велика Палата Верховного Суду роз`яснила, що необхідність дотримання позивачем вимог частини п`ятої статті 160 КАС України спрямована на формування у суду та учасників справи стійкого уявлення про предмет і засоби доказування в адміністративній справі, зміст і особливості спірних адміністративно-правових відносин.
При цьому як зміст позовних вимог розуміють запропоновані позивачем конкретні способи захисту свого публічного права, свободи чи інтересу, а обставинами, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, є конкретні юридичні факти, з настанням яких суб`єкти публічного права вступають з фізичними чи юридичними особами у спірні правовідносини. Позовні вимоги і обставини на їх обґрунтування мають викладатися лаконічно, чітко, зрозуміло, з використанням прийнятої юридичної термінології.
Однак, на наше переконання, виклад обставин в позовній заяві, якими ОСОБА_1 обґрунтовує свої вимоги, не дозволяє встановити, які правовідносини виникли між ним та Верховною Радою України, зокрема: неможливо чітко встановити зміст позовних вимог позивача до Верховної Ради України (яку він визначив відповідачем); не зазначено, яким чином дії та/або бездіяльність Верховної Ради України порушують його індивідуальні права, свободи чи інтереси та які саме. Позивач не навів аргументів на підтвердження своїх доводів та не надав відповідних доказів.
Так, у позовній заяві позивач лише зазначив, що він розробив проект закону, покликаний узгодити приписи статті 118 Кодексу законів про працю України з вимогами Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропоганди їхньої символіки», у зв`язку із чим звернувся із заявою до Верховної Ради України, Голови до Верховної Ради України, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу та Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин з проханням внести до Верховної Ради України доданий законопроект; до супровідних документів законопроекту додати список його авторів законопроекту, у якому зазначити позивача, а в разі редагування - також тих, хто є автором редагування доданого законопроекту; відповідь надіслати на адресу електронної пошти заявника.
При цьому, покликаючись на приписи статті 93 Конституції України, частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян», позивач зазначив, що Верховна Рада України в особі народних депутатів України, Голова Верховної Ради України, Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу, Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин є суб`єктами законотворчої ініціативи та мають повноваження щодо розгляду його заяви, а тому він вважає протиправним надіслання його звернення до цих адресатів Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Водночас у доданій до позову копії заяви ОСОБА_1 від 9 квітня 2023 року не зазначено адресата (адресатів), тому неможливо встановити, чи направлялася вона відповідачу у справі.
При цьому, за змістом доданої до позовної заяви відповіді Апарату, через вебпортал «Електронний кабінет громадянина» офіційного вебпорталу Верховної Ради України від   ОСОБА_1 надійшло п`ятнадцять звернень, п`ять з яких надіслані Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Отже, із зазначених у позовній заяві доказів (додатків) неможливо встановити, кому позивач адресував зазначену в позові заяву: Верховній Раді України, Голові Верховної Ради України, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу та Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України, національних меншин і міжнаціональних відносин.
Таким чином, позивач не довів факту виникнення правовідносин між ним і відповідачем у справі та наявності предмета спору.
Разом із цим у контексті спірної ситуації необхідно враховувати, що судовому захисту підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
Однак у позовній заяві ОСОБА_1 , стверджуючи, що визначені ним суб`єкти владних повноважень є суб`єктами законодавчої ініціативи, не зазначив про наявність правовідносин, у яких Верховна Рада України (яку він визначив відповідачем) при виконанні саме владних управлінських функцій щодо позивача порушила його права, свободи або інтереси.
Тому, на наш погляд, звертаючись із позовом у цій справі, ОСОБА_1 не дотримався вимог процесуального закону, які не є формальними, а саме щодо: викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, та зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б погодитися з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позову ОСОБА_1 відповідно до вимог пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, з огляду на невиконання позивачем вимог ухвали суду про залишення його позовної заяви без руху.
Отже, на нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку щодо наявності підстав для скасування ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви позивачу та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Судді:                                                                            Н. В. Шевцова

                                                                                       І. В. Желєзний