ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2024 року	Львів	Справа № 260/9587/23 пров. № А/857/23949/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                         Глушка І.В.,
суддів:                                                             Довгої О.І., Запотічного І.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Тячівської окружної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року про повернення позовної заяви, постановлену суддею Скраль Т.В. у м. Ужгороді Закарпатської області у справі № 260/9587/23 за адміністративним позовом Керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до  Карпатського біосферного заповідника про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -
                                                      ВСТАНОВИВ:
06 листопада 2023 року Керівник Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області звернувся до суду з позовом до відповідача - Карпатського біосферного заповідника, у якому просив визнати протиправною бездіяльність щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту населення із обліковим номером 26642, яка знаходяться за адресою: вул.Красне Плесо, 77, м. Рахів Закарпатської області, у належний для експлуатації стан;  зобов`язати привести захисну споруду цивільного захисту населення із обліковим номером 26642, яка знаходяться за адресою: вул. Красне Плесо, 77, м. Рахів Закарпатської області, у придатний для використання за цільовим призначення стан (готовності до укриття) згідно Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року позовну заяву повернуто позивачу.
Не погоджуючись з вищевказаною ухвалою суду, Тячівська окружна прокуратура оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржувану ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що на час звернення до суду з позовом та постановлення оскаржуваної ухвали Законом України №2655-IX від 06.10.2022 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» розширено повноваження органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо звернення до адміністративного суду та закріплено право на звернення з позовами з інших підстав, окрім тих, що прямо зазначені п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України. Скаржник вважає передчасними висновки суду першої інстанції про відсутність виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в особі ГУ ДСНС України у Закарпатській області. Зокрема, покликаючись на висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у справі №820/4717/16 у постанові від 15.05.2019 (тотожні правовідносини), зазначає, що спір заявленого характеру розглядається у порядку адміністративного судочинства, а також судом касаційної інстанції підтверджено право прокурора на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС.  Наголошує, що в умовах воєнного стану неготовність до використання захисної споруди цивільного захисту є надзвичайно важливим виключним випадком та за таких обставин прокурор, виконуючи свої конституційні функції, зобов`язаний стати на захист інтересів держави та, насамперед, на захист життя і здоров`я людей, задля збереження яких і створюються такі захисні споруди. В умовах воєнного стану вирішення таких спорів у найкоротші строки є пріоритетним, оскільки такий спрямований на захист життя і здоров`я людей. Звернення прокурора до суду з даним позовом в умовах воєнного стану залишається єдиним та дієвим способом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Водночас зауважує, що укриття №26642, що пристосоване під протирадіаційне, знаходиться в приміщенні офісу заповідника – науково-дослідної установи міжнародного значення, де на протязі дня перебуває значна кількість людей, є стратегічно важливою спорудою цивільного захисту, яка при необхідності, а саме під час повітряної тривоги, виникнення надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, здатне вмістити 100 осіб.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити.
Так, звернення прокурора до суду з даним позовом обумовлено бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Позивач зазначає, що листом від 03.08.2023 №712 Карпатський біосферний заповідник надав відповідь Тячівській окружній прокуратурі, згідно змісту якої 11 квітня 2023 року в Карпатському біосферному заповіднику було проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) №26642, розташованого за адресою: м. Рахів, вул. Красне Плесо, 77, м. Рахів, Рахівський район, Закарпатська область; загальний комісійний висновок про стан готовності захисної споруди оцінюється, як обмежено готове. Водночас надано завірену копію акта оцінки стану готовності захисної споруди за 2023 рік.
Тячівська окружна прокуратура листом від 04.09.2023 повідомила Головне управління ДСНС у Закарпатській області про неналежне утримання відповідачем захисної споруди цивільного захисту та невжиття відповідачем заходів, спрямованих на приведення його до використання за призначенням. Зі змісту листа слідує, що актами оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту впродовж 2021-2023 років встановлено відсутність проти вибухових пристроїв, вентиляторів витяжної, припливної системи водопостачання, електроручних вентиляторів, запірної арматури системи водопостачання, покажчики руху води, безнапірних та напірних баків для питної води, водопровідних труб, санвузлів, насосів відкачування; встановлено відсутність заземлення електрообладнання, гідроізоляції, автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації, пожежні крани не укомплектовані, труби систем пожежогасіння, схеми евакуації відсутні тощо. Таким чином, вищенаведені порушення унеможливлюють належне функціонування системи життєзабезпечення укриття, пристосованого під протирадіаційне №26642, що розташоване за адресою: вул. Красне Плесо,77, м. Рахів, Рахівський район, Закарпатська область та підтверджують обмежену готовність до експлуатації зазначеної захисної споруди. Згаданим листом повідомлено адресата про намір прокуратури звернутись до суду з вимогами про визнання бездіяльності Карпатського біосферного заповідника протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття заходів до звернення до суду ГУ ДСНС у Закарпатській області самостійно, цей позов пред`являється прокурором, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає вважає за необхідне зазначити наступне.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Згідно з пунктом 2 частини першої цієї ж статті публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII “Про прокуратуру” (надалі також - Закон № 1697-VII).
Статтею 23 Закону № 1697-VII врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття “інтерес держави”.
У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття “інтереси держави”, висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття “інтереси держави” має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону № 1697-VII.
Відтак, “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави”, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Аналізуючи зазначену правову норму Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) дійшла правового висновку, що здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді, навівши відповідне обґрунтування цього.
Також, зазначена правова позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що норма статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У справі, що розглядається, прокурор в позовній заяві зазначив, що звернувся до суду в інтересах держави, що полягають у захисті країни в умовах збройної агресії, спрямовані на підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у належному стані.
На думку апеляційного суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням “інтересів держави”, у зв`язку з наступним.
Указом Президента України Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022 №64/2022 (затвердженим Законом України від 24.02.2022 №2102-ІХ), у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб.
В подальшому, Указами Президента України строк дії воєнного стану в Україні неодноразово продовжувався та такий стан триває на момент розгляду справи судом.
Зокрема, звернення до суду з позовом у цьому випадку обумовлено тим, що спір стосується оскарження бездіяльності відповідача, внаслідок якої захисна споруда №26642, що знаходиться за адресою: вул. Красне плесо,77, м. Рахів, Рахівського району, Закарпатської області є неготовою до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`ю населення, з урахуванням того, що на території України проходять бойові дії, систематично наносяться ракетні удари по різним об`єктам. Внаслідок протиправної бездіяльності відповідача у сфері цивільного захисту порушено інтереси держави та територіальної громади, що є підставою для звернення до суду з цим позовом. Обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави спрямований на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисної споруди цивільного захисту у належному стані. Подання позовної заяви спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, на забезпечення захисту цивільного (мирного) населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я під час російської агресії.
Крім того, відповідно до частини четвертої 4 статті 23 Закону 1697-VII прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень.
Суд констатує, що прокурор дотримався вказаних норм, попередньо звертаючись до ГУ ДСНС у Закарпатській області із  відповідним листом.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Приватного акціонерного товариства Науково-виробниче підприємство “Теплоавтомат”, треті особи: Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Харківській області, про зобов`язання вчинити дії, дійшла висновку про те, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом №1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, а саме щодо стану готовності пунктів управління, захисних споруд і наявності планів цивільного захисту на особливий період і планів реагування на надзвичайні ситуації.
На думку суду, звертаючись до суду в інтересах держави, у позовній заяві керівник Тячівської окружної прокуратури належним чином обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту.
Таким чином, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту до належного стану.
Наведені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, яке підлягає скасуванню.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 242, 308, 309, 310, 320, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Тячівської окружної прокуратури задовольнити, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року про повернення позовної заяви, постановлену у справі № 260/9587/23, - скасувати.
Направити справу № 260/9587/23, для продовження її розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.  

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	О. І. Довга 	
 	 	І. І. Запотічний