П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 березня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/324/23
Провадження № 11-7заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Кунянський Станіслав Михайлович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 (судді Бившева Л. І., Блажівська Н. Є., Ханова Р. Ф., Гончарова І. А., Юрченко В. П.) у справі № 990/324/23 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування указу, 
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог і мотиви рішення суду першої інстанції
1. У грудні 2023 року  ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кунянського С. М. подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України ОСОБА_2 , в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23.01.2023 № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» (далі - Указ № 27/2023).
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12.12.2023 залишив без руху позовну заяву ОСОБА_1 через її невідповідність вимогам частини третьої статті 160, частин першої, шостої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив для усунення недоліків десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що позивачу з метою усунення виявлених недоліків позовної заяви необхідно подати (надіслати) до Верховного Суду: докази зарахування суми сплаченого судового збору в розмірі 1073,60 грн відповідно до квитанції № 5125-3731-6423-9640 від 05.12.2023 на спеціальний казначейський рахунок Верховного Суду; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позовної заяви; заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
4. У межах установленого строку, а саме 18.12.2023, ОСОБА_1 через представника - адвоката Кунянського С. М. подав до Верховного Суду матеріали на усунення недоліків позовної заяви, а саме: довідку з Державного сервісу перевірки квитанцій про зарахування судового збору, сплаченого згідно з квитанцією № 5125-3731-6423-9640 від 05.12.2023, до спеціального фонду Державного бюджету України; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позову; заяву про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, у якій посилається на те, що, звертаючись до Верховного Суду з позовною заявою, позивач не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023, та просив визнати поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду у цій справі і поновити вказаний строк.
5. Ухвалою від 27.12.2023 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування Указу № 27/2023 повернув на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що звернення позивача до суду із цим позовом відбулось із пропуском установленого процесуальним законом шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті 122 КАС України, а підстави для поновлення такого строку не є поважними.
7. Мотивуючи рішення, суд першої інстанції вказав, що звернення позивача до суду із цим позовом 06.12.2023 відбулось із пропуском установленого процесуальним законом шестимісячного строку, оскільки оскаржуваний Указ було оприлюднено в газеті «Урядовий кур`єр» 25.01.2023 за № 17, а отже, шестимісячний строк для його оскарження розпочався 26.01.2023, а закінчився о 24 годині 25.07.2023.
8. За висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався. При цьому з посиланням на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах «Мушта проти України» та «Пономарьов проти України» суд першої інстанції наголосив, що застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
9. За таких обставин суд першої інстанції виснував, що початком перебігу строку звернення до суду у спірних правовідносинах є 26.01.2023, а підстави, наведені ОСОБА_1 у заяві про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, є неповажними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
10. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кунянського С. М. подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду застосував нерелевантну практику ЄСПЛ, неправильно застосував норми КАС України щодо строку звернення до адміністративного суду та не звернув уваги на зміст обґрунтування поважності причин пропуску строку на звернення до адміністративного суду. 
11. На думку скаржника, суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі послався на два рішення ЄСПЛ у справі «Мушта проти України» від 18.11.2010 та у справі «Пономарьов проти України» від 03.04.2008, однак, ці рішення стосуються застосування національними судами норм щодо апеляційного (справа «Пономарьов проти України») та касаційного (справа «Мушта проти України») оскарження судових рішень. Натомість у цій справі йдеться про строк звернення до суду, а не про строк на оскарження судових рішень. Ці види строків різняться за своєю правовою природою: якщо строк на оскарження судових рішень є елементом процесуального права, то строк на звернення до суду (так само як інститут позовної давності у цивільному праві) є елементом матеріального права.
12. Скаржник також вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував частину другу статті 122 КАС України, оскільки зосередив свою увагу виключно на тлумаченні конструкції «дізналася або повинна була дізнатися» і не дав належної інтерпретації конструкції «порушення своїх прав, свобод чи інтересів». Представник позивача наголосив, що норми КАС України не містять прямого визначення того, що саме слід вважати порушенням прав особи внаслідок прийняття акта, «адресатом» якого така особа безпосередньо не є.
13. За твердженням представника позивача, подібна норма визначена лише у частині третій статті 266 КАС України, яка стосується оскарження нормативно-правових актів і за якою право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.Проте в КАС України немає аналогічної норми щодо оскарження індивідуальних актів. Усталена судова практика з цього питання зводиться до того, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
14. На думку представника позивача, шестимісячний строк на звернення до суду щодо оскарження індивідуального акта має обчислюватися з моменту набрання ним чинності або з моменту його фактичного застосування до позивача. Саме така інтерпретація зазначеної норми відповідає принципу юридичної визначеності, оскільки в момент прийняття індивідуального акта, який не стосується конкретної особи, неможливо передбачити, чи призведе його прийняття до порушення прав такої особи.
15. Представник позивача вказує, що суд першої інстанції не надав оцінки аргументам позивача щодо поважності причин пропуску строку, а саме Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зазначивши, що «при належному добросовісному відношенні до своїх прав та виконанні своїх обов`язків позивач не був би позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України, проте таким правом не скористався», не звернув уваги на те, що позивач і не заперечував, що у нього була така можливість, а, навпаки, стверджував, що свідомо не подавав відповідного позову до моменту фактичного порушення його прав. За твердженням представника позивача, суд першої інстанції не надав жодної оцінки таким доводом позивача. Позивач, звертаючись до Верховного Суду з позовною заявою, не просив про поновлення строку, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023.
16. На підставі викладеного представник позивача просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
17. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 - без змін. На його переконання, суд першої інстанції ухвалив законне й обґрунтоване судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права. 
Рух апеляційної скарги
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11.01.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Кунянський С. М., на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023.
19. Ухвалою від 31.01.2024 Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставічастини третьої статті 311 та частини другої статті 312 КАС України.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20. Положеннями статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
21. У статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
22. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
23. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
24. Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
25. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
26. Згідно із частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
27. Положеннями частини другої статті 122 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
28. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України.
29. Частиною першою статті 123 цього Кодексу передбачено, що в разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
30. За частиною другою статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
31. Згідно з матеріалами справи, Указом № 27/2023 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану». Пунктом 3 вказаного Указу встановлено, що він набирає чинності з дня його опублікування.
32. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яке введено в дію оскаржуваним Указом, вирішено Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 57 (далі - Правила перетинання державного кордону громадянами України), передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, постійного представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.
Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».
Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 № 69 «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» Правила перетинання державного кордону громадянами України доповнено пунктом 214 , тобто реалізовано виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яке введено в дію Указом № 27/2023.
34. Позивач 06.12.2023 звернувся до суду з позовом про оскарження Указу № 27/2023, після того як 01.12.2023 Державна прикордонна служба України заборонила народному депутату ОСОБА_1 залишити територію України.
35. Згідно з наявною у матеріалах справи копією рішення Державної прикордонної служби України від 01.12.2023 ОСОБА_3 відмовлено в перетинанні державного кордону України з причин відсутності документів, що підтверджують підстави для виїзду за кордон у період дії на території України воєнного стану відповідно до Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та постанови Кабінету Міністрів України № 57 (зі змінами та доповненнями).
36. Позивач вважає, що не пропустив строку оскарження Указу № 27/2023, який є актом індивідуальної дії, і що шестимісячний строк звернення до суду з позовом про його оскарження слід обчислювати з дати, коли фактично було порушено право позивача на виїзд за кордон у службове відрядження, тобто з 01.12.2023.
37. Зокрема, у заяві про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, наданій позивачем на виконання ухвали судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2023, представник позивача зазначив, що, на його думку, строк звернення до суду пропущено не було. Обґрунтовуючи ці доводи, він послався на те, що заяву про поновлення строку на звернення до адміністративного суду не подавав, оскільки вважав, що його необхідно обчислювати лише з дати фактичного порушення його права, тобто з 01.12.2023. Позивач указував, що 01.12.2023 виявилось, що саме на підставі Указу № 27/2023, який був імплементований постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 № 69, Державна прикордонна служба України заборонила народному депутату залишити територію України. Позивач вважає, що знехтував би своїм обов`язком перед виборцями і перед усім суспільством, якби погодився на те, що можливість виконувати обов`язки лідера опозиції в діалозі з іноземними партнерами України була б обумовлена дозволом представника парламентської більшості, адже відрядження народного депутата оформлюються розпорядженням Голови Верховної Ради України. Отже, ОСОБА_1 не міг не звернутися з позовом про визнання протиправним зазначеного Указу, оскільки починаючи з 01.12.2023 не лише його відверта незаконність, а й реальні негативні наслідки для прав позивача й інших осіб стали очевидними. На переконання позивача, оскаржуваний Указ № 27/2023 і введене ним у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України були протиправними з моменту їх прийняття. Але їхня протиправність сама по собі ще не означала, що права позивача й інших народних депутатів неодмінно будуть фактично порушуватись і що превентивне звернення до суду, навіть якби суд не розцінив його як передчасне, було б доцільним. Іншими словами, позивач був переконаний у тому, що відповідні положення оскаржуваного Указу не призведуть до реального порушення його прав, адже вони просто не мали вплинути на правовідносини, учасником яких він є. Відтак позивач вважає, що діяв добросовісно, оскільки він дійсно покладався на норми Конституції і законів України, дотримання яких виключало виникнення ситуації, що зрештою мала місце 01.12.2023. З огляду на викладене позивач просив визнати поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду у цій справі і поновити вказаний строк.
38. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про необґрунтованість зазначених доводів, визнав неповажними причини пропуску строку, відсутніми підстави для поновлення строку звернення до суду із цим позовом та повернув позовну заяву позивачеві.
39. Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції, доводам скаржника та аргументам інших учасників справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
40. Згідно з пунктом 18 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
41. Відповідно до частин першої - третьої та сьомої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
42. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями Ради національної безпеки і оборони України є координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
43. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров`я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
44. Згідно із частинами першою, третьою та четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
45. З наведених норм права вбачається, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного стану. Рішення  цієї Ради, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
46. Оскаржуваним Указом № 27/2023 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії Кабінету Міністрів України, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.
47. Оскаржуваний Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, що не заперечує представник позивача, а тому при вирішенні питання щодо строку його оскарження слід застосовувати частину другу статті 122 КАС України, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
48. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
49. Таким чином, акт індивідуальної дії адресований та стосується конкретно визначених у ньому осіб (особи) та впливає на права та інтереси або встановлює обов`язки саме для цих осіб (особи).
50. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, строк звернення до суду з позовом про оскарження якого встановлено частиною другою статті 122 КАС України і який становить шість місяців та обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
51. Разом з тим суд першої інстанції, визначивши, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, не установив особу або осіб, прав або інтересів яких він стосується, що має істотне значення для правильного вирішення цієї справи, оскільки це впливає, зокрема, на строки оскарження таких актів та визначення моменту, коли особа (прав або інтересів якої стосується акт індивідуальної дії) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
52. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
53. Таким чином, згідно з обставинами цієї справи визначальним є встановлення того чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, що звернулась до суду з позовом, визначити день коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо. 
54. Повертаючись до змісту оскаржуваного Указу № 27/2023, слід нагадати, що ним введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії Кабінету Міністрів України, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.
55. Отже, поза увагою суду першої інстанції залишилось встановлення обставин щодо виникнення у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із виданням спірного Указу, не з`ясовано чи впливає цей Указ на права чи свободи позивача, з порушенням яких він пов`язує наявність у нього права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
56. Встановлення цих обставин є важливим при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, враховуючи, що за усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду, яка узгоджується з висновками ЄСПЛ, який у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетятка та Шереметьєв проти України»).
57. Також у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
58. Так, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
59. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18, від 28.10.2020 у справі № 9901/160/20, від 10.11.2022 у справі № 990/120/22.
60. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів не ґрунтується на нормах процесуального права.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
61. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 320 КАС України підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.
62. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, не з`ясував обставин, що мають значення для справи, то апеляційну скаргу позивача необхідно задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат
63. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
64. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 312, 315, 320, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Кунянський Станіслав Михайлович, задовольнити.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.12.2023 скасувати.
3. Справу № 990/324/23 направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                        Н. В. Шевцова
Судді:                                     О. О. Банасько                                             М. В. Мазур
                                      О. Л. Булейко                                              К. М. Пільков
Ю. Л. Власов                                                С. О. Погрібний
                                      М. І. Гриців                                                  О. В. Ступак
                                      Ж. М. Єленіна                                              І. В. Ткач
                                      І. В. Желєзний                                             О. С. Ткачук
                                      Л. Ю. Кишакевич                                         В. Ю. Уркевич
                                      О. В. Кривенда                                             Є. А. Усенко