ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2024 року 
м. Київ
справа № 450/506/16-а
адміністративне провадження № К/9901/45591/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Зимноводівської сільської ради Львівського району Львівської області на рішення Пустомитівського районного суду Львівської області від 18.08.2021 (суддя - Мусієвський В.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 (судді - Заверуха О.Б., Гінда О.М.,              Ніколіна В.В.) 
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Цитадель Плюс» до Зимноводівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Приватне підприємство «Геобуд», Відділ містобудування та архітектури Пустомитівської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У березні 2016 року ТзОВ «Цитадель Плюс» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення №1112 від 15.10.2015 XLII сесії VI демократичного скликання «Про затвердження детального плану території в урочищі «Смолярна» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області».
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТзОВ «Цитадель Плюс» згідно договорів купівлі-продажу від 08.07.2009 та від 16.09.2009 придбано у власність наступні будівлі, що розташовані за адресою Львівська область, Пустомитівський район, с. Зимна Вода, вул. Городоцька, 12: будинок КСО площею 4,2 кв.м.; котельня площею 102,1 кв.м.; електрощитовидна площею 7,4 кв.м.; майстерня площею 74,6 кв.м.; склад деревопродукції площею 66,2 кв.м.; прохідна-вагова площею 29,2 кв.м.; піскобаза площею 192,0 кв.м.; столярний цех площею 53,0 кв.м.; складські приміщення площею 56,4 кв.м.
Рішенням Зимноводівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області №1112 від 15.10.2015 затверджено детальний план території в урочищі «Смолярня» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням та вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду.
В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що оскаржуваним рішенням затверджено детальний план території, який стосується безпосередньо належного товариству майна, впливає на можливість реалізовувати право щодо користування таким і робить неможливими його використання за прямим призначенням. Вказаним детальним планом не враховується, що належна йому земельна ділянка є цілісною, а будівлі та споруди, розміщені на ній, утворюють єдиний майновий комплекс. Натомість детальним планом пропонується здійснити поділ вказаної ділянки на три території, що унеможливить доступ до розміщеного на такій нерухомого майна. Крім того, детальний план не відповідає вимогам закону, а тому підлягає скасуванню.    
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Пустомитівського районного суду Львівської області від 18.08.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення №1112, прийняте Зимноводівською сільською радою Пустомитівського району Львівської області 15.10.2015 на XLII сесії VI демократичного скликання «Про затвердження детального плану території в урочищі «Смолярня» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що  згідно висновку експертів №5222/2265 комісійної судової будівельно-технічної експертизи від 30.05.2019 фактична забудованість території детального планування в урочищі «Смолярня» на вул. Городоцькій, буд. 12, в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області частково не відповідає плану існуючого використання території, що знаходиться у проектній документації детального плану. Невідповідність полягає в тому, що на плані існуючого використання території відсутні будівлі, які фактично розташовані на території детального планування, а саме будівля вбиральні під літ. «М-1» площею 6,6 кв.м, будівля водозабору під літ. «О» площею 3,1 кв.м, будівля котельні під літ «Ї-1» площею 12,2 кв.м, будівля погребу під літ «У» площею 10,6 кв.м, будівля СТО на території, що перебуває у власності ОСГ, цільове призначення якої підлягає зміні.
Крім того, детальний план території в урочищі «Смолярня» по вул. Городоцькій в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області не відповідає вимогам п. 7.62*, п. 3.11 та п. 2 додатку 3.1 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», вимогам п. 5.32 Наказу МОЗ України №173 від 19.06.1996 «Про затвердження Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів», вимогам п. 5.81 ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень», вимогам п. 5.10, п. 5.1 та п. 6.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території».
Також суди виходили з того, що наявним в матеріалах справи Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №124867846 від 22.05.2018 підтверджується, що складовими об`єкта нерухомого майна, який розташований за адресою Львівська область Пустомитівський район с. Зимна Вода вул. Городоцька, 12, і належить ТзОВ «Цитадель Плюс», є, серед іншого, вбиральня під літ. «М-1» площею 6,6 кв.м, будівля водозабору під літ. «О» площею 3,1 кв.м, котельня під літ «Ї-1» площею 12,2 кв.м, погріб під літ «У» площею 10,6 кв.м. Разом з цим, оскаржуваним рішенням затверджено детальний план території в урочищі «Смолярня» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області, без врахування того, що в межах цієї території знаходяться вищевказані будівельні споруди, що належать позивачу.
Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що оскаржуване рішеня    не відповідає критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому підлягає скасуванню.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. 
Зокрема, покликається на те, що даний спір носить приватноправовий характер, а тому не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі №815/5801/17, від 04.06.2019 у справі №826/14015/17.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
Заперечуючи проти касаційної скарги позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо юрисдикції
За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п.п. 1, 2, 7 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29.05.2019 (справа №826/9341/17), від 19.06.2019 (справа №802/385/18-а), від 06.11.2019 (справа №826/3731/18), неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному.
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень».
У постанові від 23.05.2018 у справі №914/2006/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, відповідно до якого до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
У справі, яка розглядається спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Зимноводівською сільською радою Пустомитівського району Львівської області рішення №1112 від 15.10.2015 «Про затвердження детального плану території в урочищі «Смолярня» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області». Позивач позовні вимоги фактично обгрунтовував порушенням його прав, як власника об`єктів нерухомості, що становлять цілісний майновий комплекс, які розташовані на спірній земельній ділянці.  В свою чергу, поділ вказаної земельної ділянки, якою впродовж багатьох років користується позивач, на 3 частини, грубо порушує його право на користування цією земельною ділянкою та розташованим на ній неруховим майном. 
При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що жодних належних та допустимих доказів на підтвердження наявності у позивача права користування земельною ділянкою, на якій вищевказані будівлі та споруди розташовані, позивачем не надано.
У постанові від 14.11.2018 у справі №559/827/16-а Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
«…діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту та затвердження генерального плану забудови є виконанням прямо встановлених    законом    владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади, у зв`язку з чим у даному випадку орган місцевого самоврядування (Шепетинська сільрада) господарської діяльності не здійснює.
Рішення, прийняте органом місцевого самоврядування за результатами такої діяльності, не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов`язків окремих осіб. Зокрема, не порушує право власності та/або користування ОСОБА_5, оскільки він був позбавлений речових прав на цю земельну ділянку рішенням Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 16 липня 2010 року.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки виникає із публічних відносин, та при розгляді судами такого спору має бути надана оцінка оскаржуваним діям та рішенню органу місцевого самоврядування на відповідність критеріям, визначеним    ст. 2 КАС України    (в чинній редакції).».
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 16.12.2020 (справа №1340/3762/18), предметом оскарження у якій також було рішення про затвердження детального плану території.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку що спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки виникає із публічних відносин.
Покликання відповідача в обгрунтування касаційної скарги на неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі №815/5801/17, від 04.06.2019 у справі №826/14015/17 є безпідставним, оскільки обставини вказаних справ, що характеризують зміст правовідносин і впливають на застосування норм права, та справи, що розглядається, не є подібними, оскільки предметом оскарження у вказаних справах були рішення та дії органів Держгеокадастру щодо реєстрації земельних ділянок, а не рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Щодо суті спору
Згідно із ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У ст. 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Так, спірним у цій справі є рішення Зимноводівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області XLII сесії VI демократичного скликання від 15.10.2015 №1112  «Про затвердження детального плану території в урочищі «Смолярна» в с. Зимна Вода Пустомитівського району Львівської області».
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї    категорії.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у ст. 171 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо    законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових    актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статті 264 КАС України у чинній редакції.
Суть правових норм КАС України у вищезазначених редакціях зводиться до того, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. 
Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.
У постанові від 09.12.2020 №813/746/18, предметом оскарження у якій також було рішення про затвердження детального плану території,    Верховний Суд дійшов наступного висновку:
«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.».
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.
Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.
За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.
З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою стстатті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 171 КАС України, в редакції, чинній станом на час звернення позивача до суду.
За правилами частин 1 та 3 статті 341 КАС України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування ст. 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є обов?язковою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
постановив:
Касаційну скаргу Зимноводівської сільської ради Львівського району Львівської області задовольнити частково.
Рішення Пустомитівського районного суду Львівської області від 18.08.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук