ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2024 р.	Справа № 520/15564/23	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бартош Н.С.,
Суддів: Подобайло З.Г. ,  Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання Шаповал В.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою  Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Шевченко О.В.) від 26.09.2023 року (повний текст складено 06.10.23 року) по справі №520/15564/23
за позовом Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації
до Північно-східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Департамент агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу "Про усунення виявлених порушень" від 22.05.2023 року № 202008-11/2191-2023, складену на підставі акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації за період з 24.02.2022 року по 31.12.2022 року за №201620-22/1.
В обґрунтування заявлених вимог зазначив, що винесена Північно-східним офісом Держаудитслужби оскаржувана вимога "Про усунення виявлених порушень" від 22.05.2023 року № 202008-11/2191-2023 є протиправною та такою, що не відповідає приписам чинного законодавства України, оскільки вона складена на підставі акту, висновки якого не відображають наявності порушень з боку Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації, а сама перевірка, за результатами якої складений акт, була проведена з істотними порушеннями законодавства. У зв`язку з чим оскаржувана вимога підлягає скасуванню в судовому порядку.
03.09.2023 року через систему "Електронний суд" представником позивача подано заяву, якою доповнено підстави позову та вказав, що у зверненні Національного антикорупційного бюро України від 27.06.2022 року № 0465-220/10455 відсутні факти, які б свідчили про порушення Департаментом агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю. Крім того, у зверненні не зазначено найменування об`єкта контролю, тобто позивача, та його даних згідно ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. Вказане в сукупності свідчить про недотримання з боку відповідача положень пункту 28 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 та пункту 3 розділу ІІ Порядку взаємодії між Державною аудиторською службою України та Національним антикорупційним бюро України з питань проведення, реалізації результатів деяких заходів державного фінансового контролю та залучення спеціаліста, затвердженого наказом Міністерства фінансів України, Національного антикорупційного бюро України 07 жовтня 2021 року № 545/145, що є підставою для скасування оскаржуваної вимоги.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 22.05.2023 року № 202008-11/2191-2023 "Про усунення виявлених порушень".
Стягнуто на користь Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації судові витрати в розмірі 2684 грн. 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби.
Відповідач, не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставин, що мають значення для справи та невірно застосовані норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Вказує, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов неправомірного висновку про протиправність оскаржуваної вимоги. Зазначив, що підставою для включення зазначених заходів державного фінансового контролю до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 рік є саме доручення Державної аудиторської служби України від 29.06.2022 № 002000-18/4658-2022. На виконання вказаного доручення Північно-східний офіс Держаудитслужби листами від№ 202008-12/2286-2022 та від 07.07.2022 № 202008-12/2309-2022 направив до Держаудитслужби на погодження зміни до розділу І «Апарат Північно-східного офісу Держаудитслужби» Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 рік, які були погоджені (лист Держаудитслужби від 09.07.2022№000200-18/4957-2022). В зв`язку з чим, Офіс мав всі передбачені законодавством правові підстави для включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю на 4 квартал 2022 року об`єкта контролю - Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, та відповідно, проведення у відношенні останнього ревізії, оскільки єдиною підставою для проведення перевірки було саме доручення Держаудитслужби. А тому, оскільки звернення НАБУ не слугувало підставою для внесення змін до Плану заходів державного фінансового контролю та призначення перевірки в Департаменті, то посилання  суду першої інстанції на процедурні порушення під час призначення і проведення перевірки є помилковими.  Також вказує, що оскільки перевірку обґрунтованості вимоги має здійснювати суд, який буде розглядати позов про стягнення відповідних збитків, в зв`язку з чим, підстави для задоволенні позовних вимог відсутні.
Позивач надав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції – залишити без змін.
Сторони про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені у визначеному законом порядку.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що Національним антикорупційним бюро України направлено до Державної аудиторської служби України звернення від 27.06.2022 року № 0435-220/10455, в якому зокрема, зазначено, що при формуванні плану заходів державного фінансового контролю на ІІІ кв. 2022 року слід передбачити ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Волинської та Харківської обласних військових адміністрацій у сфері закупівель в порядку, визначеному постановою КМУ від 02.03.2022 № 185 (т. 3 а.с. 64).
Листом Державної аудиторської служби України від 29.06.2022 № 002000-18/4658-2022 доручено Північно - східному офісу Держаудитслужи надати пропозиції щодо включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2022 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківської обласної військової адміністрацій та за потреби її структурних підрозділів, що визначені розпорядниками бюджетних коштів (департаменти агропромислового розвитку, департаменти охорони здоров`я тощо) за період з 24.02.2022 по 30.06.2022 з орієнтовним початком - липень поточного року. Під час проведення ревізії слід досліджувати питання, зазначені в листі Держаудитслужби від 20.06.2022 №002000-18/4382-2022, та вжити заходів щодо документального та фактичного підтвердження виду, обсягу та якості розрахунків та операцій між Харківською обласною військовою адміністрацією із суб`єктами господарювання, наведеними у зверненні Національного антикорупційного бюро України (ПрАТ «Куп`янський МКК», ТОВ «Пирятинськйй сирзавод», ТОВ «Олімп», ТОВ «Цукорагропром», ТОВ «Лубни М`ясо», ГОВ «Вінницька птахофабрика», ТОВ «Луцька аграрна компанія», ТОВ «Птахокомплекс Губин») (Т.3 а.с. 65 - 66).
Листом Державної аудиторської служби України від 16.09.2022 №000200-18/7260-2022 погоджено План проведення заходів державного фінансового контролю Північно - східного офісу Держаудитслужби на 4 кв. 2022 року.
Наказом Північно - східного офісу Держаудитслужби від 19.09.2022 №216 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Північно - східного офісу Держаудитслужби на 4 кв. 2022 року (Т.3 а.с. 67).
Наказом Північно - східного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 №229 затверджено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 19 вересня 2022 р. № 216, а саме розділ І "Апарат Північно-східного офісу Держаудитслужби" Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на 4 кв. 2022 року доповнено, зокрема, пунктом 1.1.8.2 такого змісту: "ревізія окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації (графа 1). Підстава проведення заходу державного фінансового контролю (графа 2) - доручення Державної аудиторської служби України від 29 червня 2022 року №002000-18/4658-2022 (Звернення Національного антикорупційного бюро України від 27 червня 2022 року №0435-220/10455). Строк проведення ревізії: початок третя декада жовтня 2022, завершення - друга декада січня 2023 року" (т. 3 а.с. 85 - 91).
За результатами проведення ревізії фахівцями Північно-східного офісу Держаудитслужби складено Акт ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.12.2022 №202008-22/01 від 07.04.2023 року (т. 1 а.с. 41 - 143).
Щодо правильності використання бюджетних коштів на придбання товарів, робіт і послуг та іншої допомоги для забезпечення потреб в умовах воєнного стану (арк. 6 - 71 Акту ревізії) ревізією встановлено втрати, проведені з порушенням вимог чинного законодавства на суму 6 634 080,00 грн. внаслідок ненарахування та несплати пені за невиконання умов укладених договорів в загальній сумі 1 632 750,76 грн., заниження вартості активів на позабалансовому рахунку 021 "Активи на відповідальному зберіганні розпорядників бюджетних коштів" та меморіальному ордері №16 "Накопичувальна відомість позабалансового обліку" на загальну суму 24 844 517,41 грн., поставка неякісного товару та неповернення авансу, призвело до втрат коштів державного бюджету на загальну суму 1 686 600,00 грн. (арк. 71 Акту ревізії).
Щодо стану збереження та дотримання законодавства з використання гуманітарної та іншої допомоги (арк. 71 - 101) ревізією встановлено залишки матеріальних цінностей на загальну суму 118 551,34 грн., незабезпечення умов зберігання зерна пшениці, що призвело до погіршення його якості та до втрат на загальну суму 1 355 731,01 грн., заниження в обліку вартості активів (запасів) на суму 44 893 899,55 грн., використання продукції без фактичної поставки товару на суму 3 186 905,22 грн., не підтвердження отриманих продуктових наборів та видачу продуктів харчування ОТГ та Благодійним фондом на загальну суму 2 633 128,28 грн., закінчення терміну придатності борошна та проведено списання без отримання товару і без відображення залишку по бухгалтерському обліку Департаменту на суму 1 182 190,20 грн., заниження вартості хліба та хлібобулочних виробів на загальну суму 342 585,14 грн. (арк. Акту ревізії 101).
Щодо стану і достовірності бухгалтерського обліку, фінансової та бюджетної звітності (арк. 101 - 103) ревізією встановлено, що Департаментом агропромислового розвитку по бухгалтерського обліку не відображена господарська операція з надходження від Кіровоградської та Волинської обласних військових адміністрацій пшениці 2 класу та 3 класу в загальній кількості 4964,10 тонн на загальну суму 44 893 899,55 грн., що призвело до заниження в обліку вартості активів (запасів) та є порушенням ч.5 ст. 9, ч.1 ст. 11 Закону України "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні". Департаментом агропромислового розвитку за березень - грудень 2022 року по бухгалтерського обліку оприбутковані продуктові набори отриманих від Дніпропетровської обласної військової адміністрації в кількості 496 434 шт. по заниженій вартості, що призвело до заниження вартості активів на загальну суму 24 844 517,41 грн. та є недотриманням вимог ч.1 ст.3, п.1 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні". У формі №2-м "Звіт про виконання загального фонду кошторису установи" по КПКВ 2417611 "Забезпечення нагальних потреб функціонування державних умов воєнного стану" на КЕКВ 2230 "Продукти харчування" за 2022 рік призвело до завищення касових видатків на суму 1 182 190,20 грн., що є порушенням ч.1 ст.3, п.1 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерській облік та фінансову звітність в Україні" (арк. Акту ревізії 103).
Акт ревізії підписано об`єктом контролю із зауваженнями (запереченнями).
19.04.2023 (Вих. №08-30/01/805) Департаментом агропромислового розвитку ХОВА надіслано до Північно-східного офісу Держаудитслужби заперечення на ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації №202008-22/01 від 07.04.2023 року (Т1. а.с. 144 - 165).
Північно-східним офісом Держаудитслужби супровідним листом від 10.05.2023 направлено Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації висновок на заперечення до Акту ревізії, в якому зазначено, що заперечення до Акту ревізії не приймаються по всім викладеним в них пунктам та доводам (т.1 а.с. 166 - 231).
22.05.2023 року Північно-східним офісом Держаудитслужби сформовано Вимогу №202008-11/2191-2023 "Про усунення виявлених порушень", у якій викладений висновок про встановлення наступних порушень законодавства, які не усунуті станом на день її винесення, а саме:
1. Ревізією дослідження виконання умов трьохстороннього договору приєднання, укладеного ХОВА, встановлено, що на порушення мов п.6.1 Договору постачальниками не сплачено пеню за порушення термінів поставки товарів, в частині перевищення строку понад два календарних дня, без узгодження іншої дати поставки. Внаслідок чого, недоотримано доходу розрахунково на загальну суму 1632750,76 гривень;
2. В порушення ст. 180, ч.1 ст. 193 Господарського кодексу України, ч. 1 629 Цивільного Кодексу України та умов п.3.7, п.4.1, п.6.5 та п.6.8 договору від 18.03.2022 № б/н ПАТ «Куп`янський молочноконсервний комбінат» було доставлено неякісний товар - масло солодковершкове Екстра 82,5% к/ф 200 г в кількості 30000 шт. з простроченим терміном придатності, та не повернуто аванс, а ХОВА не проведено перевірку якості прийнятого товару, а також строки його прийняття, що призвело до втрат коштів державного бюджету на загальну суму 1686600,00 гривень;
3. В порушення наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 04.03.2022 №147 «Перелік продовольчої продукції для здійснення публічних закупівель з метою забезпечення нагальних потреб функціонування держави в умовах воєнного стану» та Протоколу засідання Штабу з питань надання населенню гуманітарної допомоги від 07.03.2022, постачальником ПрАТ «ІМКК», за договором та відповідно до виставленого рахунку на оплату, ший погоджено Замовником - Харківською ОВА та Міністерством аграрної політики та продовольства України, здійснена поставка товару «Продукт харчовий з молоком», який відсутній в вищезазначеному Переліку, що призвело до витрат з порушенням вимог чинного законодавства на загальну суму 6634080,00 гривень. Слід зазначити, що АТ «Укрзалізниця» за зазначений товар проведено оплату в повному обсязі;
4. В порушення вимог ст.ст. 936, 937 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-ІУ ДП «Полтавський КХП» отримано від Кіровоградської та Волинської обласних військових адміністрацій зерно пшениці 2 та 3 класу в кількості 4 964,1 т на загальну суму 44 893 899,55 грн, в тому числі пшениці 2 класу в кількості 3 199,4 т на суму 28 180 160,39 грн., пшениці 3 класу в кількості 1 764,7 т на суму 16 713 739,16 гривень. Під час проведення ревізії для дослідження якісних показників зерна пшениці проведені лабораторні дослідження, відповідно до протоколів лабораторних випробувань не підтверджено якість пшениці 3 класу масою 148 813 кг, яку передано Волинською ОДА;
Отже, не дотримання умов зберігання зерна пшениці призвело до втрати фінансових (матеріальних) ресурсів на загальну суму 1355731,01 гривень. Порушення допущено ДП «Полтавський КХП», яким не забезпечені належні умови зберігання.
5. В порушення вимог ч.1 ст.3, ч.1, 3 ст.9 Закону України від 16.07.1999 № 996-ХІУ «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» (із змінами) ТзДВ «Салтівський хлібзавод» використано борошна, закупленого за рахунок коштів державного бюджету для виробництва хліба та хлібобулочних виробів, без фактичної поставки товару в кількості 77491,55 кг, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів на загальну суму 3186905,22 гривень;
6. Дослідженням калькуляцій та фактично понесених ТзДВ "Салтівський хлібзавод" витрат було встановлено, що однією зі складових вартості хліба та хлібобулочних виробів є транспортні витрати. Також, ревізією встановлено, що транспортування готової продукції здійснювалося транспортом ТзДВ «Салтівський хлібзавод» та TOB «АРТ ТРАНС».
Проте, звіркою товарно-транспортних накладних було встановлено випадки, коли 11-ть організацій забирали продукцію власними силами безпосередньо з хлібзаводу.
Таким чином, внаслідок самовивозу готової продукції організаціями, витрати на транспортування фактично хлібзаводом не понесено, що призвело до збитків державного бюджету на суму 342585,14 грн. та є недотримання вимог ч.1 ст.3, п.1 ст.9 Закону України від 16.07.1999 № 996-XIV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» (із змінами);
7. В порушення вимог ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в України» від 16.07.1999 № 996-XIV (зі змінами) Департаментом АПР ХОВА проведені видатки на закупівлю борошна вищого ґатунку, яке списано по бухгалтерському обліку в повному обсязі та передано ТзДВ «Салтівський хлібзавод» в кількості 87960 кг на загальну суму 1182190,20 гривень. Проте, на дату завершення ревізії ТзДВ (Салтівський хлібзавод» не передано хліба та хлібобулочних виробів та не повернуто залишок невикористаного борошна, що призвело до зайвих витрат державних коштів на загальну суму 1182190,20 гривень
8. В порушення ч. 1 ст. 3, ч.1 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-XIV під час проведення зустрічних звірок двома органами місцевого самоврядування (Безлюдівська селищна рада, Змїївська міська рада) не підтверджено отримання від Харківської обласної військової (державної) адміністрації та її структурного підрозділу Департаменту агропромислового розвитку ХОВА продуктових наборів на загальну суму 1283616,68 грн., а також БО «БЛАГОДІЙНИЙ ФОНД «МОВА ЛАЙФ» не підтверджено видача продуктів мешканцям на загальну суму 1349511,60 гривень.
На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» 26 січня 1993 року №2939-ХІІ, п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Північно-східним офісом Держаудитслужби викладено наступні вимоги:
1. Звернутися до ХОВА, як Сторони Договору з метою прийняття управлінського рішення щодо можливості застосування до Постачальників, які затримали поставку товару, нарахування штрафних санкцій передбачених умовами договору;
2. З метою відшкодування коштів за поставку неякісного товару ПАТ «Куп`янський молочноконсервний комбінат» запропоновано звернутись до ХОВА, як Сторони Договору, з ініціюванням проведення претензійно - позовної роботи для відшкодування збитків;
3. В подальшому дотримуватись вимог наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України та не допускати придбання продуктів харчування, що не відповідають встановленому Переліку;
4. Вжити заходи щодо укладання договору на зберігання пшениці з ДП "Полтавський КХП" та забезпечити контроль при отриманні пшениці 2 та З класу щодо відповідності її якісним показникам;
5. Забезпечити відшкодування заподіяних збитків внаслідок не поставлення товару ТзДВ «Салтівський хлібзавод» на суму 3186905,22 гривень;
6. Забезпечити відшкодування заподіяних збитків внаслідок завищення вартості послуг ТзДВ «Салтівський хлібзавод» на суму 342585,14 гривень;
7. Забезпечити відшкодування заподіяних збитків внаслідок несвоєчасного використання борошна, що призвело до закінчення терміну його придатності, на суму 1182190,20 гривень;
8. Здійснити заходи щодо встановлення причин не підтвердження факту втримання продуктових наборів до територіальних громад та забезпечити її шкодування зазначеного порушення у відповідності до чинного законодавства;
9. Забезпечити проведення претензійно-позовної роботи БО «БЛАГОДІЙНИЙ ФОНД «МОВА ЛАЙФ» щодо повернення курятини в кількості 1500 кг на суму 63090,0 грн. м`яса свинини в кількості 15120 кг на суму 1222905,60 грн. та м`яса яловичини в кількості 670 кг на суму 63516,00 грн. до Департаменту агропромислового розвитку, або забезпечити відшкодування зазначеного порушення в інший визначений законодавством спосіб.
Також зазначено про надання інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих з інших документів надати Північно-східному офісу Держаудитслужби до 11.06.2023 року (т.1 а.с. 37 - 41).
Не погоджуючись з вимогою Північно-східного офісу Держаудитслужби від 22.05.2023 року №202008-11/2191-2023 "Про усунення виявлених порушень", вважаючи її протиправною, позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у Північно - східного офісу Держаудитслужби були відсутні правові підстави для включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю на 4 квартал 2022 року об`єкта контролю - Департамента агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, та відповідно, проведення у відношенні останнього ревізії. В зв`язку з чим, з урахуванням нормативних приписів та фактичних обставин справи, через встановлені істотні процедурні порушення під час призначення і проведення Північно-східним офісом Держаудитслужби ревізії позивача, суд дійшов висновку про протиправність спірної Вимоги, сформованої за наслідками такої ревізії.
Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII).
Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).
Згідно з приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. (частина перша статті 2 Закону № 2939-XII).
Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення).
Відповідно до пункту 1 Положення, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до пункту 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно пунктів 4 - 5 Порядку № 550, планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Згідно пункту 35 Порядку № 550, результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).
Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
Акт ревізії складається у трьох примірниках: перший - для органу державного фінансового контролю, другий - для об`єкта контролю, третій - для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених цим Порядком та законодавством. Керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об`єкта контролю зобов`язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням (пункти 38, 40 Порядку №550).
Положеннями пункту 48 Порядку №550 визначено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Як свідчать матеріали справи, за результатами проведення ревізії фахівцями Північно-східного офісу Держаудитслужби складено Акт ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації за період з 24.02.2022 по 31.12.2022 №202008-22/01 від 07.04.2023 року (Т.1 а.с. 41 - 143).
22.05.2023 року Північно-східним офісом Держаудитслужби сформовано Вимогу №202008-11/2191-2023 "Про усунення виявлених порушень", у якій викладений висновок про встановлення в ході ревізії порушень законодавства, які не усунуті станом на день її винесення, а також викладено вимоги щодо їх усунення (Т.1 а.с. 37 - 41).
Перевіряючи дотримання процедури призначення та проведення державного фінансового контролю (ревізії), колегія суддів зазначає наступне.
Як встановлено під час розгляду справи, наказом Північно - східного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 №229 затверджено зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 19 вересня 2022 р. № 216, а саме розділ І "Апарат Північно-східного офісу Держаудитслужби" Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на 4 кв. 2022 року доповнено, зокрема, пунктом 1.1.8.2 такого змісту: "ревізія окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації (графа 1). Строк проведення ревізії: початок третя декада жовтня 2022, завершення - друга декада січня 2023 року" (Т.3 а.с. 85 - 91).
При цьому, зі змісту вищевказаного наказу Північно - східного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 №229 вбачається, що підставою для проведення заходу державного фінансового контролю стало звернення Національного антикорупційного бюро України від 27 червня 2022 року № 0435-220/10455 та доручення Державної аудиторської служби України від 29 червня 2022 року № 002000-18/4658-2022, на підставі яких Північно-східним офісом Держаудитслужби було включено до плану проведення заходів державного фінансового контролю на 4 квартал 2022 року об`єкта контролю - Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації.
Особливості проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу передбачені Порядком № 550, відповідно до пункту 27 якого передбачено, що за зверненням правоохоронного органу органи державного фінансового контролю в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об`єкта контролю.
У разі ненадання правоохоронним органом рішення суду  про проведення позапланової виїзної  ревізії, але за наявності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю,  можливе включення ревізії об`єкта контролю до плану проведення заходів державного фінансового контролю на наступний плановий період за умови, що така установа не ревізувалася органами державного фінансового контролю у плановому порядку протягом поточного календарного року (пункт 28 Порядку № 550).
Наведені положення Порядку № 550 відповідають приписам пункту 5 частини п`ятої статті 11 Закону № 2939-XII, відповідно до якої позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.
Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду (частина 6 статті 11 Закону № 2939-XII).
Таким чином, за зверненням правоохоронного органу, зокрема Національного антикорупційного бюро України, Держаудитслужбаможе призначити позапланову виїзну ревізію, у разі відсутності рішення суду- за зверненням правоохоронного органу можливе включення ревізії об`єкта контролю до плану проведення заходів державного фінансового контролю на наступний плановий період.
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що складання і затвердження наказом Північно - східного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 № 229 змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2022 року, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 19 вересня 2022 р. № 216, а саме розділ І "Апарат Північно-східного офісу Держаудитслужби" Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на 4 кв. 2022 року доповнено, зокрема, пунктом 1.1.8.2 такого змісту: "ревізія окремих питань фінансово - господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації (графа 1). Строк проведення ревізії: початок третя декада жовтня 2022, завершення - друга декада січня 2023 року" відбулося без дотримання приписів статті 11 Закону 2939-XII та Порядку 550.
Також, відповідно до пунктів 2 та 3 розділу ІІ "Порядок призначення та підготовки до проведення ревізії за зверненням" Порядку взаємодії між Державною аудиторською службою України та Національним антикорупційним бюро України з питань проведення, реалізації результатів деяких заходів державного фінансового контролю та залучення спеціаліста, затвердженого наказом Міністерства фінансів України, Національного антикорупційного бюро України 07 жовтня 2021 року № 545/145, звернення надсилається органу державного фінансового контролю або його відокремленому підрозділу, повноваження якого поширюються на об`єкт контролю відповідно до адміністративно-територіальної юрисдикції.
Звернення про проведення планової, позапланової виїзної ревізії складається з урахуванням вимог пункту 28 Порядку інспектування, Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну та Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55.
Найменування об`єкта контролю зазначається відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
Національним антикорупційним бюро України направлено до Державної аудиторської служби України звернення від 27.06.2022 року № 0435-220/10455, в якому зокрема, зазначено, що при формуванні плану заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2022 року слід передбачити ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Волинської та Харківської обласних військових адміністрацій у сфері закупівель в порядку, визначеному постановою КМУ від 02.03.2022 №185. При проведенні ревізії зазначених суб`єктів запропоновано вжити заходів щодо документального та фактичного підтвердження виду, обсягу та якості операцій між Волинською OBА та СПП «Рать», ТОВ «Луцька аграрна компанія», ТОВ «Вербена», ПрАТ «Теремно Хліб», ТОВ «Птахокомплекс Губин», TOB «Вілія Продукт», між Харківською ОВА та ПрАТ «Куп`янський МКК», ТОВ «Пирятинський сирзавод», ТОВ «Олімп», ТОВ «Цукорагропром», ТОВ «ЛубниМ`ясо», ТОВ «Вінницька птахофабрика», ТОВ «Луцька аграрна компанія», ТОВ «Птахокомплекс Губин» (Т.3 а.с. 64).
Згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Департамент агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації (код ЄДРПОУ 00733346) зареєстрований в якості юридичної особи 26.10.2000 року.
При цьому, в зверненні Національного антикорупційного бюро України від 27.06.2022 року №  0435-220/10455, направленого до Державної аудиторської служби України та яке стало підставою для включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю на 4 квартал 2022 року Департаменту агропромислового розвитку, не зазначено жодної інформації щодо об`єкту контролю (ревізії) - Департаменту агропромислового розвитку Харківської обласної державної (військової) адміністрації як самостійної юридичної особи, а саме: його найменування згідно даних ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, дані про його місцезнаходження, а також його організаційно-правову форму.
Також, у зверненні Національного антикорупційного бюро України від 27.06.2022 року №0435-220/10455 взагалі не зазначено будь-яких фактів, які б свідчили про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю та відсутнє будь-яке обґрунтування необхідності проведення ревізії.
Вказане в сукупності свідчить, що у Північно - східного офісу Держаудитслужби були відсутні правові підстави для включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю на 4 квартал 2022 року об`єкта контролю - Департамента агропромислового розвитку Харківської обласної державної адміністрації, та відповідно, проведення у відношенні останнього ревізії, оскільки звернення Національного антикорупційного бюро України від 27.06.2022 року № 0435-220/10455, яке стало підставою для проведення ревізії у відношенні позивача, не відповідає вимогам положень пункту 28 Порядку №550 та пункту 3 розділу ІІ Порядку №545/145, відповідно, відсутні правові підстави і для призначення планової виїзної ревізії позивача.
При цьому, згідно Акту вбачається, що ревізію проведено з 25.10.2022 по 31.03.2023. При цьому, ревізію було зупинено з 26.10.2022 по 28.10.2022, з 01.11.2022по 02.11.2022, з 04.11.2022 по 08.11.2022, з 15.11.2022 по 17.11.2022, з 21.11.2022по 23.11.2022, з 29.11.2022 по 30.11.2022, з 02.12.2022 по 06.12.2022, 07.12.2022, з 28.12.2022 по 30.12.2022, з 03.01.2023 по 05.01.2023, з 09.01.2023по 11.01.2023, з13.01.2023 по17.01.2023, 20.01.2023, 26.01.2023, з 30.01.2023 по 01.02.2023, з 03.02.2023 по 07.02.2023, 09.02.2023, з 17.02.2023 по 21.02.2023, з 23.02.2023 по 27.02.2023, з 02.03.2023 по 29.03.2023.
Таким чином, з урахуванням зупинення, загальна тривалість планової виїзної ревізії (25.10.2022, 31.10.2022, 03.11.2022, 09.11.2022, 10.11.2022, 11.11.2022, 14.11.2022, 18.11.2022, 24.11.2022, 25.11.2022, 28.11.2022, 01.12.2022, 08.12.2022, 09.12.2022, 12.12.2022-16.12.2022, 19.12.2022-23.12.2022, 26.12.2022, 27.12.2022, 02.01.2023, 06.01.2023, 12.01.2023,  18.01.2023, 19.01.2023, 23.01.2023 - 25.01.2023, 27.01.2023, 02.02.2023, 08.02.2023, 10.02.2023, 13.02.2023-16.02.2023, 22.02.2023, 28.02.2023, 01.03.2023, 30.03.2023, 31.03.2023) склала 47 робочих днів, тобто з перевищенням 30 робочих днів.
При цьому, судами також встановлено, що рішення суду про продовження терміну перевірки на 15 робочих днів та доказів пред`явлення посадовими особами Держаудитслужби керівнику позивача копії рішення суду про таке продовження відповідачем не надано.
Крім того, ревізія проведена з порушенням строків, передбачених статтею 11 Закону 2939-XII та положеннями Порядку № 550.
Мотиви щодо порушення порядку призначення та порушення процедур (строків) проведення ревізії позивач навів у межах цієї справи про оскарження рішення, прийнятого за результатами проведення перевірки, покликаючись на те, що такі порушення зумовлюють протиправність Вимоги.
Колегія суддів також враховує, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо призначення та проведення ревізії призводить до визнання такої перевірки незаконною і такою, що не породжує правових наслідків, акт ревізії, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом.
Таким підставам позову суд першої інстанції обґрунтовано надав правову оцінку в першу чергу, дійшовши висновку про те, що такі недоліки при призначенні та проведенні ревізії не можна визнати незначними, у зв`язку з чим дійшов висновку про протиправність Вимоги.
Вказаний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 12.04.2023 року по справі № 640/10063/21.
Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Доводи апеляційної скарги щодо дотримання відповідачем процедури призначення ревізії, а також дотримання строку її проведення, відповідачем не надано та матеріали справи не містять.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують з наведених вище підстав.
Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах “Салов проти України” (№ 65518/01; пункт 89), “Проніна проти України” (№ 63566/00; пункт 23) та “Серявін та інші проти України” (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи те, що рішення суду прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, колегія суддів не виявила підстав для його скасування.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 року по справі №520/15564/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 	(підпис)	Н.С. Бартош	
Судді	(підпис)  (підпис) 	З.Г. Подобайло    О.В. Присяжнюк   	

Повний текст постанови складено  29.01.2024 року