ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2024 року 

м. Київ

справа №320/1230/22
адміністративне провадження № К/990/35272/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Рибачука А.І.,

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу  ОСОБА_1  
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Вівдиченко Т.Р., Аліменка В.О., Кузьмишиної О.М.)
у справі № 320/1230/22
за позовом ОСОБА_1 
до Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.          У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області (далі - Петрівська сільська рада; відповідач), у якому просив:
-          визнати протиправним та скасувати Рішення 15-ї сесії 8-го скликання Петрівської сільської ради від 12.11.2021 №   838 про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га (цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва);
-          зобов`язати Петрівську сільську раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва) площею 0,06 га, яка знаходиться на території села Старі Петрівці Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області (Урочище "Пальметний сад" КОАТУУ: 3221887801; Зона: 03; Квартал: 080), згідно з графічним матеріалом, доданим до заяви-клопотання від 27.10.2021.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.10.2021 ОСОБА_1 звернувся до голови Петрівської сільської ради з заявою-клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у якому просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га (цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва), яка знаходиться на території Старі Петрівці Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області (Урочище "Пальметний сад" КОАТУУ:3221887801; Зона: 03; Квартал: 080) та місце розташування якої зазначено на графічних матеріалах відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Додатками до вказаної заяви позивач зазначив: копію паспорта, копія ідентифікаційного коду та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
3.          Рішенням Петрівської сільської ради Вишгородського району Київської області від 12.11.2021 №   838 (надалі - рішення № 838) відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва орієнтовною площею 0,06 га, у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації села Старі Петрівці Вишгородського району Київської області.
4.          Позивач з рішенням не погодився, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

5.          В обґрунтування позову позивач зазначив, що рішення № 838 є протиправним, оскільки згідно з відомостями Генерального плану с. Старі Петрівці, які він отримав у відповідача, функціональне призначення обраної позивачем земельної ділянки - садибна забудова.
6.          Відповідач відзиву на позов не надав. 

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7.          Київський окружний адміністративний суд рішенням від 05.07.2022 задовольнив позов.
8.          Суд першої інстанції виходив з того, що позивач надав підтвердження, що відповідно до Генерального плану села Старі Петрівці земельна ділянка загальною орієнтовною площею 0,06 га, яка знаходиться на території села Старі Петрівці Петрівської сільської ради (Урочище "Пальметний сад" КОАТУУ: 3221887801; Зона: 03; Квартал: 080), віднесена до земель садибної забудови.
9.          Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.11.2022 скасував рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.07.2022, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.
10.          Суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що місце розташування земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам містобудівної документації, а саме земельна ділянка знаходиться в санітарно-захисній зоні. На переконання колегії суддів, Петрівська сільська рада мала підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11.          У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2022 та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.07.2022.
12.          Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ч. 2 ст. 114, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України щодо відповідності вимогам містобудівної документації надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність для індивідуального дачного будівництва земельної ділянки, що частково знаходиться у межах санітарно-захисної зони. 
Також покликається на необхідність відступу від висновку, сформульованого у постанові Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 1340/5779/18, застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні. Зазначає, що на противагу обставинам у справі № 1340/5779/18, у якій особа бажала отримати земельну ділянку, що повністю не відповідала запроектованому Генеральним планом цільовому призначенню, земельна ділянка, яку він бажає отримати у власність, лише частково знаходиться в санітарно-захисній зоні. Це не перешкоджає її відведенню у власність, а лише забороняє будівництво житла в тій частині земельної ділянки, на яку накладається така функціональна зона. 
ОСОБА_1 також зазначає, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою автоматично не тягне за собою надання дозволу на забудову вказаної ділянки та не зобов`язує її власника здійснювати забудову. 
Закон не наділяє відповідача повноваженнями на етапі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою визначати юридичну чи технічну можливість забудови земельної ділянки і не є підставою для відмови у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України. 
13.          Ухвалою від 19.01.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
14.          Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи ОСОБА_1 щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, й наведення ним підстави касаційного оскарження, передбаченої у п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України. Верховний Суд раніше не формулював висновок щодо застосування ч. 2 ст. 114, ч. 7 ст. 118 ЗК України у питанні, чи можливе надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, що частково знаходиться у межах санітарно-захисної зони.
15.          Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження позивач отримала 27.01.2023. 
16.          Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.   1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення.
18.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
20.          За приписами ч. 2 ст.116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
21.          Положеннями ч. 3 ст. 116 ЗК України передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом
22.          Згідно з ч. 6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
23.          Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, громадяни, зацікавлені в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення садівництва, звертаються до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, до якого додаються визначені Земельним кодексом України документи.
24.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вказано невідповідність місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації села Старі Петрівці Вишгородського району Київської області.
25.          Відповідно до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 №858-IV цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
26.          Згідно зі ст. 1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
27.          За приписами ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
28.          Статтею 114 ЗК України передбачено, що навколо об`єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, з метою відокремлення таких об`єктів від територій житлової забудови, створюються санітарно-захисні зони.
29.          Наказом Міністерства охорони здоров`я України №173 від 19.06.1996, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.07.1996 за №379/1404, затверджено Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі - Правила №   173).
30.          Згідно п. 1.1 Правил №173 державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів включають основні гігієнічні вимоги до планування і забудови як нових, так і існуючих міських та сільських поселень України, їх санітарного упорядкування та оздоровлення.
31.          Підпунктом 5.4 Правил № 173 встановлено, що промислові, сільськогосподарські та інші об`єкти, що є джерелами забруднення навколишнього середовища хімічними, фізичними та біологічними факторами, при неможливості створення безвідходних технологій повинні відокремлюватись від житлової забудови санітарно-захисними зонами.
32.          Санітарно-захисну зону слід встановлювати від джерел шкідливості до межі житлової забудови, ділянок громадських установ, будинків і споруд, в тому числі дитячих, навчальних, лікувально-профілактичних установ, закладів соціального забезпечення, спортивних споруд та ін., а також територій парків, садів, скверів та інших об`єктів зеленого будівництва загального користування, ділянок оздоровчих та фізкультурно-спортивних установ, місць відпочинку, садівницьких товариств та інших, прирівняних до них об`єктів.»
33.          У підпункті 5.10 Правил № 173 зазначено, що у санітарно-захисних зонах не можна допускати розміщення:
- житлових будинків з придомовими територіями, гуртожитків, готелів, будинків для приїжджих, аварійних селищ;
- дитячих дошкільних закладів, загальноосвітніх шкіл, лікувально-профілактичних та оздоровчих установ загального та спеціального призначення зі стаціонарами, наркологічних диспансерів;
- спортивних споруд, садів, парків, садівницьких товариств;
- охоронних зон джерел водопостачання, водозабірних споруд та споруд водопровідної розподільної мережі.
34.          Петрівською сільською радою Вишгородського району Київської області до апеляційної скарги було додано Витяг з містобудівної документації Плану зонування території села Старі Петрівці Вишгородського району Київської області, затвердженого рішенням Старопетрівської сільської ради від 16.05.2017 №185-XVII-VII.
35.          З Витягу вбачається, що земельна ділянка, стосовно якої прийнято рішення № 838, частково знаходиться в зоні житлової забудови, що знаходиться в санітарно-захисній зоні. Вказана санітарно-захисна зона встановлена навколо підприємства V класу шкідливості.
36.          Відповідно до Витягу з пояснювальної записки Плану зонування території (зонінгу) села Старі Петрівці Вишгородського району Київської області, в зоні житлової забудови, що знаходяться в санітарно-захисних зонах Ж-СЗЗ не допускається розміщувати: житлові будинки з присадибними ділянками, гуртожитки, готелі; дитячі дошкільні заклади, загальноосвітні школи, лікувально-профілактичні й оздоровчі заклади, стаціонари; спортивні споруди, сади, парки, садівничі товариства; охоронні зони джерел водопостачання, водозабірні споруди; не допускається вирощування сільськогосподарської продукції, ведення тваринництва.
37.          Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації затверджених у встановленому законом порядку.
Місце розташування земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам містобудівної документації, а саме, згідно з Планом зонування території села, земельна ділянка знаходиться в санітарно-захисній зоні, а тому Петрівська сільська рада Вишгородського району Київської області мала законні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність.
38.          Такий висновок узгоджується з висновком Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладеним у постанові від 15.06.2021 у справі №1340/5779/18, і Суд вважає, що апеляційний суд правильно застосував його у цій справі.
39.          Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції та відхиляє посилання ОСОБА_1 на те, що бажана до відведення земельна ділянка лише частково знаходиться в межах санітарно-захисної зони, встановленої планом зонування території с. Старі Петрівці, а також доводи позивача про те, що законодавство встановлює заборону лише на будівництво житлових об`єктів в межах санітарно-захисної зони, а не заборону на надання дозволу на розробку проекту землеустрою та відведення у власність земельних ділянок, адже місце розташування земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам містобудівної документації. 
40.          Земельна ділянка у певних межах є окремим об`єктом права з єдиним правовим режимом. 
41.          Застосовуючи ч. 2 ст. 114, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України в контексті обставин цієї справи, Суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, якщо вона хоча б частково знаходиться у межах санітарно-захисної зони.
42.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
43.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44.          За вказаних обставин Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі № 320/1230/22 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              А.І. Рибачук