ОКРЕМА ДУМКА

11 січня 2024 року 

м. Київ

справа №500/2284/20
адміністративне провадження №К/990/9441/22

1.          Верховний Суд у розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2022 року у справі №500/2284/20 за позовом Державної екологічної інспекції у Тернопільській області до Державного підприємства "Бучацьке лісове господарство", заявник апеляційної скарги ОСОБА_1 про застосування заходів реагування.
2.          Постановою Верховного Суду від 11.01.2024 касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Тернопільській області залишено без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2022 у справі №500/2284/20 залишено без змін.

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3.          Держекоінспекція у Тернопільській області провела позапланову перевірку дотримання ДП "Бучацьке лісове господарство" вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої було складено акт від 25.05.2020 №5/005, яким встановлено порушення вимог п. 4 Правил поліпшення якісного складу лісів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 №724 (далі - Правила №724) та п.2 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 №761 (далі - Порядок №761). Вказаний акт підписаний посадовими особами державного нагляду (контролю) та представником відповідача без застережень.
4.          Актом перевірки від 25.05.2020 зафіксовано, що у Коропецькому лісництві у кварталі 4 виділ 3.2 площею 5,8 га ДП "Бучацьке лісове господарство" провело прохідну рубку у 2020 році. На проведення рубки видано дозвіл - лісорубний квиток від 02.01.2020.
5.          Актом огляду місць використання лісових ресурсів від 30.04.2020 встановлено, що на вищевказаній рубці проведено заготівлю деревини. Рубка завершена.
6.          Крім цього, на вказаній ділянці у 2020 році за лісорубним квитком від 03.03.2020 №50 проводилася рубка поодиноких дерев загальною кубомасою 9 - куб.м.
7.          Проведення господарського заходу здійснено на підставі рапорту лісника обходу №1 Коропецького лісництва ОСОБА_2 від 10.02.2020, в якому зазначено про необхідність проведення відведення в рубку дерев в кв.4 вид 3.2 на площі 5,8 га Коропецького лісництва через виявлення небезпечних (пошкоджених) дерев.
8.          Згідно з польовою переліковою відомістю в рубку призначалося 85 дерев породи граб, 15 дерев породи дуб, 1 дерево породи черешня та 4 дерева породи липа.
9.          25.05.2020 відповідач на адресу позивача направив письмові пояснення від №231.
10.          27.05.2020 позивач виніс припис №1/1-1-11-1885, яким, серед іншого, вимагав анулювати лісорубний квиток від 03.03.2020 №50, виданий Державному підприємству "Бучацьке лісове господарство" на проведення у кварталі 4 виділі 3.2 площею 5,8 га Коропецького лісництва іншого заходу, пов`язаного з веденням лісового господарства - рубка поодиноких дерев, до 25.06.2020.
11.          На адресу позивача надійшла відповідь на припис від 27.05.2020, зі змісту якої вбачається, що ДП "Бучацьке лісове господарство", перевіривши вивчення усіх матеріалів, а саме рапорти про необхідність проведення відведення в рубку дерев в кв.4 вид 3.2 на площі 5,8 га Коропецького лісництва, матеріали відводу нормативні матеріали з відведення і таксації лісосік, Правила №724, а також беручи до уваги результати натурної перевірки, адміністрація підприємства визнає, що відділом лісового господарства помилково було кваліфіковано вид та відповідно назву рубки, на яку було виписано квиток серії ТЕ ЛРК №002484 від 03.03.2020. 
З відповіді також вбачається, що оскільки фактична рубка більше відповідає суті проведення прохідних рубок, відповідачем було прийнято рішення вважати наявні матеріали відводу як довідводом прохідної рубки та виправити у вказаному квитку назву рубки з іншої рубки, пов`язаної з веденням лісового господарства (рубка поодиноких дерев), на прохідну рубку, що і було зроблено 27.05.2020.

ІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12.          Залишаючи постанову суду апеляційної інстанції без змін, Верховний Суд відзначив, що Правилами охорони праці для працівників лісового господарства та лісової промисловості передбачено оформлення лісорубного квитка у такому винятковому випадку як прибирання небезпечних дерев, задля гарантування безпеки працівників лісового господарства під час вирубки лісів, а також зважаючи на встановлення судом апеляційної інстанції у постанові факту того, що видача вказаного лісорубного квитка була обумовлена саме забезпеченням безпеки працівників лісового господарства,    ОСОБА_1 як службова особа лісового господарства діяв правомірно, надав пріоритети життю та здоров`ю своїх працівників.

ІІІ. МОТИВИ НЕЗГОДИ З ПОСТАНОВОЮ

13.          Колегія суддів дійшла висновку про те, що, звертаючись з позовною заявою, Державна екологічна інспекція у Тернопільській області діяла в межах чинного законодавства, маючи відповідні підстави.
14.          З таким висновком не згоден.
15.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16.          Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. 
17.          Отже, діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
18.          Таким чином, з огляду на мету, адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.
19.          Згідно з ч. 1 ст.46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
20.          Положення ч. 2 ст. 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень. 
21.          Відповідно до ч. 4 ст. 46 КАС України суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22.          У свою чергу, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
- про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
- про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
- про затримання іноземця або особи без громадянства;
- про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
- в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (ч. 5 ст.46 КАС України).
23.          Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначені у ч.і 1 ст. 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:
- у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (п. 3 ч. 1 ст.19 КАС України);
- спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (п. 4 ч. 1 ст. 19 КАС України)
- у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України).
24.          Зі змісту наведених законодавчих норм вбачається, що суб`єкт владних повноважень може подати позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом. 
25.          При цьому, спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (ч. 5 ст. 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.
26.          Державна екологічна інспекція у Тернопільській області звернулася з позовом до Державного підприємства "Бучацьке лісове господарство" про застосування заходів реагування - анулювання лісорубного квитка.
27.          Як вбачається з вищезазначених норм КАС України, застосування заходів реагування не передбачено кодексом як підставу для звернення суб`єкта владних повноважень до суду, а тому постає питання чи передбачає спеціальне законодавство таке право.
28.          Статтею 69 Лісового кодексу України передбачено, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом лісорубний квиток або лісовий квиток, що видається безоплатно. Спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов`язаних і не пов`язаних із веденням лісового господарства. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України. Рішення про видачу або відмову у видачі спеціального дозволу на використання лісових ресурсів приймається протягом одного місяця з дня подання документів власником лісу або лісокористувачем.
29.          Відповідно до п.п. 2 та 3 Порядку № 761 лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів. Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.
30.          Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2019 у справі №817/1855/17 виснувала, що лісове господарство, видаючи лісорубний квиток у спірних відносинах, що є дозвільним документом (спеціальними дозволом на заготівлю деревини), діяло як дозвільний орган.
31.          Отже, у цій справі дозвільним органом є Державне підприємство "Бучацьке лісове господарство".
32.          Пунктом 14 Порядку №761 передбачено, що лісорубний або лісовий квиток може бути анульований за рішенням органів Держлісагентства, власників лісів або постійних лісокористувачів, які видали квиток, відповідно до закону, а також у випадках, передбачених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
33.          Відповідно до п. 132 додатку до Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" спеціальний дозвіл на спеціальне використання лісових ресурсів (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток) віднесений до дозвільного документа.
34.          Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру (абз. 5 ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності").
35.          Отже, відповідно до вищезазначених приписів право на звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування (анулювання лісорубного квитка) належить ДП "Бучацьке лісове господарство" як дозвільному органу. При цьому, Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не наділена таким правом і не могла звернутися до суду.
36.          Якщо Інспекція вважає, що видачею лісорубного квитка заподіяно шкоду, вона повинна звертатися до суду з позовом про відшкодування шкоди, а не скасування лісорубного квитка. Як пояснив представник Інспекції, така справа розглядається господарським судом. Отже, публічні інтереси, які полягають у захисті лісів, захищені у повній мірі.
37.          Вважаю, що підстав для подання позову у Державної екологічної інспекції у Тернопільській області не було. Відтак, провадження у справі слід було закрити.

Суддя                                                                                                               Кравчук В.М.