ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2024 року 
м. Київ
справа №460/10232/21
адміністративне провадження №К/990/36063/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Релігійної організації «Релігійна громада Свято-Миколаївської парафії Рівненської Єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) села Городок Рівненського району Рівненської області» до Державного кадастрового реєстратора відділу в Яворівському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Баліцької Людмили Ярославівни, третя особа - Свято-Миколаївський жіночий монастир Рівненської Єпархії Української православної церкви, про визнання протиправними дій, скасування державної реєстрації, за касаційною скаргою Свято-Миколаївського жіночого монастиря Рівненської Єпархії Української православної церкви на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Щербакова В.В. від 16.02.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І. від 21.09.2023,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Ключовим питанням, яке виникло у цій справі, є питання про те, чи правомірно відповідач здійснив державну реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та чи відповідали подані для такої реєстрації документи вимогам законодавства, зокрема, у сфері землеустрою, земельних відносин, містобудування, охорони культурної спадщини та навколишнього природного середовища.
У цій справі постало питання й про те, чи порушено оспореними діями відповідача права, обов`язки та охоронювані законом інтерес позивача, чи виникло у нього право на звернення до суду з цим позовом.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1.          У липні 2021 року Релігійна організація «Релігійна громада Свято-Миколаївської парафії Рівненської Єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) села Городок Рівненського району Рівненської області» (далі також Релігійна організація, позивач) звернулася до суду з позовом до Державного кадастрового реєстратора відділу в Яворівському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Баліцької Людмили Ярославівни (далі також Державний кадастровий реєстратор, відповідач), третя особа - Свято-Миколаївський жіночий монастир Рівненської Єпархії Української православної церкви (далі також Свято-Миколаївський жіночий монастир, третя особа), у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила:
-          визнати протиправними дії щодо проведення 17.11.2020 державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером №5624683300:05:021:0001;
-          скасувати державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером №5624683300:05:021:0001;
2.          Обґрунтовуючи підстави позову, Релігійна організація посилалась на те, що реєстрація вищевказаної земельної ділянки здійснена відповідачем з порушенням вимог законодавства та прав й інтересів позивача як сторони охоронного договору на пам`ятки культурної спадщини, які на ній розташовані.
I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16.02.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2023, позов задоволено повністю, а саме: визнані протиправними дії державного кадастрового реєстратора відділу в Яворівському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Баліцької Людмили Ярославівни щодо проведення 17.11.2020 державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001; скасована державна реєстрація від 17.11.2020 земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
4.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оспорені дії відповідача та здійснена ним державна реєстрація земельної ділянки можуть мати вплив на законні інтереси та права позивача як сторони охоронно-орендного договору від 18.02.1994 та на обов`язки Релігійної організації, визначені статтями 24, 27, 29 Закону України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини».
5.          У зв`язку з цим суди попередніх інстанцій відхилили доводи третьої особи стосовно відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом.
6.          Протиправність оскаржених у цій справі дій та рішення Державного кадастрового реєстратора суди першої та апеляційної інстанції обґрунтовували тим, що проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування Свято-Миколаївському жіночому монастирю для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій за рахунок земель житлової та громадської забудови в с. Городок на території Городоцької сільської ради Рівненського району Рівненської області не відповідав низці актів законодавства.
7.          Зокрема, всупереч вимог статті 9 Закону України від 17.06.2004 №1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» вищезгаданий проєкт землеустрою не пройшов обов`язкову державну експертизу, хоча й охоплював особливо цінні землі водного фонду, природоохоронного та історико-культурного призначення.
8.          Також зауважено, що цей проєкт землеустрою не отримав усіх необхідних та передбачених нормами статті 186-1 Земельного кодексу України погоджень.
9.          Окрім цього враховано, що відповідно до генерального плану та схеми зонування територій с. Городок територія земельної ділянки, щодо державної реєстрації якої виник спір, визначена як землі історико-культурного призначення (ІК) та знаходяться в межах прибережної захисної смуги річки Устя з функціональним призначенням - для земель сільського-господарського призначення (СВ-1).
10.          Тому в оскаржуваних судових рішеннях констатовано, що визначення проєктом землеустрою категорії земельній ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 як землі житлової та громадської забудови (цільове призначення 03.04 для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій) прямо суперечить правовому режиму земель, який передбачений затвердженою містобудівною документацію, а також порушує вимоги законодавства у сферах земельних відносин, охорони навколишнього природного середовища, охорони культурної спадщини.
11.          Під час розгляду цієї справи в судах попередніх інстанцій також взято до уваги й те, що проектом землеустрою не враховано наявності на земельній ділянці земель природно-заповідного фонду - території парку початку ХІХ ст. (Городоцький парк), який визнано ботанічною пам`яткою природи місцевого значення та санітарно-захисної зони лісу - об`єктів природно-заповідного фонду, а також земель загального користування - території вулиць Монастирська та Богдана Хмельницького с. Городок.
12.          Відзначено, що Земельним кодексом України встановлено заборону на передання у власність чи користування земель під вулицями та дорогами, а правовий режим земель природно-заповідного фонду унеможливлює здійснення визначення використання земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій, оскільки відповідно до вимог статті 38 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» на території парків-пам`яток садово-паркового мистецтва забороняється будь-яка діяльність, що не пов`язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню.
13.          При цьому зауважено, що й землі водного фонду (прибережні захисні смуги річки Устя), в силу вимог частини четвертої статті 59, частини другої статті 61 Земельного кодексу України, не могли бути передані Свято-Миколаївському жіночому монастирю у постійне користування для тих цілей, які передбачались відповідно до цільового призначення, визначеного проєктом землеустрою.
14.          Посилаючись на вищезазначене, судами попередніх інстанцій встановлено, що документи, які були подані для державної реєстрації земельної ділянки на підставі проекту землеустрою, розробленого за заявою Свято-Миколаївського жіночого монастиря, не відповідали вимогам закону, а тому вважали, що у Державного кадастрового реєстратора виникли підстави для відмови в державній реєстрації земельної ділянки, передбачені частинами п`ятою, шостою статті 24 Закону України від 07.07.2011 №3613-VI «Про державний земельний кадастр».
15.          Додатково у оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій підкреслювали, що самочинно зведені об`єкти нерухомого майна, якими користується третя особа та які розміщені на земельній ділянці, зареєстрованій відповідачем, не можуть мати вирішального значення для визначення правого режиму земель з урахуванням того, що такі об`єкти свідомо зведені на охоронюваній законом ділянці без відповідного дозволу.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
16.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, третя особа - Свято-Миколаївський жіночий монастир Рівненської Єпархії Української православної церкви подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що державним кадастровим реєстратором відділу в Яворівському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Баліцькою Л.Я. 17.11.2020 проведено державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001.
18.          Витягом з державного земельного кадастру НВ-46146119022020 від 17.11.2020 та матеріалами проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування Свято-Миколаївському жіночому монастирю Рівненської єпархії Української Православної Церкви для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій за рахунок земель житлової та громадської забудови в с. Городок на території Городоцької сільської ради Рівненського району Рівненської області стверджується про визначення категорії земельній ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 як землі житлової та громадської забудови, цільове призначення 03.04 для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій, наявність охоронної зони навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи площею 0,6798 гектара.
19.          Проект землеустрою розроблений ФОП ОСОБА_1 й не містить погодження від органів визначених частиною третьою статті 186-1 Земельного кодексу України, не містить висновків обов`язкової державної експертизи.
20.          Вид цільового призначення території земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 визначений генеральним планом, схемою зонування територій с. Городок, - для земель історико-культурного призначення (ІК) та в межах прибережної захисної смуги річки Устя для земель сільського-господарського призначення (СВ-1).
21.          Графічними матеріалами генерального плану, схемами зонування територій с. Городок підтверджено, що на території земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 розміщено пам`ятки архітектури національного значення (Церква Св. Миколая, палац барона Штенгеля, Дзвіниця; пункти 25-27 експлікації генерального плану), прибережно-захисну зону річки Устя, ботанічну пам`ятку природи місцевого значення та санітарно-захисну зону від лісу - об`єкт природно-заповідного фонду «Городоцький парк».
22.          Листом №769/03-02-09/22 від 20.07.2022 Городоцької сільської ради додатково стверджується про наявність на земельній ділянці з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 двох вулиць: Монастирська та Богдана Хмельницького.
23.          На підставі містобудівної документації та викопіювання з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану) земельної ділянки судом також встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 розміщена на території острова, який по всьому периметру межує з річкою Устя.
24.          На території земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001, яка розміщена на острові в с. Городок Рівненського району Рівненської області, знаходиться архітектурно-парковий комплекс, який створений відповідно до розпорядження представника Президента України за №30 від 26.01.1994. До складу архітектурно-паркового комплексу увійшли парк початку ХІХ ст., Миколаївська церква, Дзвіниця Миколаївської церкви, пам`ятка садово-паркового мистецтва - парк початку ХІХ ст., Палац барона фон Штенгеля, житловий будинок №1, житловий будинок №2, корпус їдальні, оранжерея №1, оранжерея №2, майстерня, котельня, льох №1, льох №2, гаражі, водонапірна башта.
25.          Миколаївська церква віднесена до пам`яток архітектури національного значення (охоронний №615) згідно з постановою ради міністрів Української РСР №978 від 24.08.1963. Дзвіниця Миколаївської церкви - до пам`яток архітектури національного значення (охоронний №1516) згідно з постановою ради міністрів Української РСР №442 від 06.09.1979. Парк початку ХІХ ст. (Городоцький парк) взятий під охорону держави як пам`ятка садово-паркового мистецтва згідно з розпорядженням представника Президента України за №121 від 25.03.1993. Палац барона фон Штенгеля віднесено до пам`яток архітектури місцевого значення відповідно до розпорядження представника Президента України за №30 від 26.01.1994.
26.          Матеріалами судової справи підтверджується, що управлінням архітектури Рівненської обласної державної адміністрації на виконання розпорядження представника Президента України за №30 від 26.01.1994 взято на державний баланс згідно з актом від 02.02.1994 Палац барона фон Штенгеля, житловий будинок №1, житловий будинок №2, корпус їдальні, оранжерею №1, оранжерею №2, майстерню, котельня, льох №1, льох №2, гаражі, водонапірну башта.
27.          Позивач в особі Релігійної громади Української православної церкви Київського патріархату с. Городок Рівненського району набув права на користування пам`ятником національного значення Миколаївська церква, а відтак й обов`язків по його охороні, згідно з розпорядженням Представника Президента України у Рівненській області №353 від 09.08.1993, №30 від 26.01.1994.
28.          Розпорядженням представника президента України в Рівненській області від 25.03.1993 №118 було зареєстровано статут релігійної громади Української православної церкви Київського патріархату с. Городок Рівненського району, що підтверджується свідоцтвом про реєстрацію статуту релігійної громади №739 від 17.02.1997.
29.          Розпорядженнями голови Рівненської ОДА від 07.05.2020 №2777, від 15.11.2016 №702 були внесені зміни до статуту, де позивач станом на момент розгляду справи іменується як Релігійна організація «Релігійна громада Свято-Миколаївської парафії Рівненської Єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) села Городок Рівненського району Рівненської області». Відповідні зміни відображені на зворотній стороні свідоцтва про реєстрацію статуту релігійної громади №739 від 17.02.1997.
30.          Також встановлено, що Миколаївська Церква та Дзвіниця Миколаївської церкви та територія навколо пам`яток перебуває в користуванні Релігійної організації «Релігійна громада Свято-Миколаївської парафії Рівненської Єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) села Городок Рівненського району Рівненської області» згідно з безстроковим охоронно - орендним договором від 18.02.1994.
31.          В матеріалах судової справи містяться відомості про охоронну зону пам`ятника архітектури Миколаївська церква, яка погоджена 21.03.1978 начальником головного управління планування і забудови населених пунктів архітектури Держбуду УРСР та затверджена 22.03.1978 заступником голови виконкому Рівненської обласної Ради депутатів трудящих.
32.          Рішенням Городоцької сільської ради №545 від 28.05.2013 затверджений Генеральний план с. Городок із внесенням змін, рішенням Городоцької сільської ради №1020 від 16.12.2014 затверджено план зонування територій с. Городок, Карпилівка, Михайлівка Рівненського району Рівненської області, згідно якими  територію острова в с. Городок віднесено до земель історико-культурного призначення та в межах прибережної захисної смуги річки Устя для земель сільського-господарського призначення.
33.          При цьому проектом землеустрою не враховано наявність на території земельної ділянки земель природно-заповідного фонду - парку початку ХІХ ст. (Городоцький парк), земель водного фонду - прибережної захисної смуги річки Устя, земель загального користування - території вулиць - Монастирська та Богдана Хмельницького с. Городок.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
34.          Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
35.          Скаржник вважає, що державна реєстрація земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 жодним чином не порушує прав позивача щодо використання пам`ятки архітектури Свято-Миколаївської церкви і дзвіниці с. Городок Рівненського району для відправлення богослужінь і виконання церковних потреб, а також ніяк не впливає на виконання ним обов`язків, передбачених охоронно-орендним договором, адже на спірній земельній ділянці не знаходяться об`єкти, які перебувають в користуванні Свято-Миколаївської релігійної громади УПЦ КП.
36.          На думку скаржника, суди попередніх інстанцій, всупереч статей 5, 48 Кодексу адміністративного судочинства України, не залучили Городоцьку сільську раду до участі у справі як належного позивача та помилково визначили процесуальний статус Свято-Миколаївського жіночого монастиря Рівненської Єпархії Української православної церкви.
37.          Скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій не з`ясували характер спірних правовідносин, наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний спосіб. 
38.          Звертає увагу, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові. 
39.          Зазначає, що аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №910/1972/17, від 23.05.2019 у справі №920/301/18 та від 25.06.2019 у справі №922/1500/18 й, всупереч вимог процесуального закону, не врахована судами обох інстанцій під час розгляду цієї справи.
40.          Окрім цього скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції в оскаржених судових рішеннях застосували норми права без урахування правових позицій у подібних правовідносинах, викладених в постановах Верховного Суду від 14.02.2023 у справі №120/17867/21-а, від 14.11.2018 у справі №183/1617/16, від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, які стосуються умов надання правового захисту судом, процесуального статусу учасників справи, юрисдикції спорів про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації права на земельні ділянки.
41.          Скаржник також вважає, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, повинні були врахувати й висновки щодо застосування норм права, наведені у постановах Верховного Суду від 30.11.2022 у справі №737/240/20 та від 07.02.1019 у справі №462/1002/17, у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини.
42.          У касаційній скарзі підкреслюється, що об`єкти, які використовуються позивачем для відправлення богослужінь та задоволення церковних потреб, не мають статусу пам`яток національного або регіонального значення й не набули такого статусу в порядку, визначеному чинним законодавством. Охоронного договору на них за чинним законодавством не укладено. При цьому Релігійна громада, яка вважає себе зобов`язаною охороняти вказані об`єкти, за період близько 20-ти років не вжила жодних заходів з метою формування земельної ділянки та впорядкування її статусу.
43.          Посилаючись на норми Закону України «Про охорону культурної спадщини», скаржник висловлює думку про те, що об`єкт нерухомого майна набуває правового статусу пам`ятки культурної спадщини тільки після занесення його до Реєстру нерухомих пам`яток України, а заборона здійснення відповідних перетворень і робіт у межах зон охорони пам`яток без дозволу органу охорони культурної спадщини не є абсолютною й стосується лише пам`яток національного значення.
44.          За таких обставин скаржник переконаний у помилковості висновків судів попередніх інстанцій про те, що виготовлений на його замовлення проєкт землеустрою не отримав усіх погоджень, передбачених відповідними нормами статті 186-1 Земельного кодексу України.
45.          Свято-Миколаївський жіночий монастир наголошує й на тому, що станом на момент вчинення відповідачем оспорених у цій праві дій з реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі не містилось відомостей про належність її до земель історико - культурного призначення та про відповідні обмеження у використанні земельної ділянки. У зв`язку з цим скаржник вважає, що у відповідача не виникло заснованих на законі правових підстав для відмови у проведенні державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001, а висновки судів попередніх інстанцій про інше є помилковими і не ґрунтуються на фактичних обставинах справи та правильному застосуванні норм матеріального права.
46.          За доводами касаційної скарги оскаржені судові рішення містять суперечливі мотиви, а деякі з них в частині, яка стосується дослідження доказів та встановлення обставин, не відповідають дійсності.
47.          Зокрема, третьою особою акцентується увага на неврахуванні судами обставин стосовно наявності висновку експерта державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Львівській області Медвідь Марії-Вікторії Володимирівни від 23.10.2020 №17874/82-20 щодо проєкту землеустрою щодо відведення вищезгаданої земельної ділянки у постійне користування третій особі. Підкреслюється, що цей висновок не було оскаржено у встановленому законом порядку.
48.          Тому наголошує на помилковості тверджень судів першої та апеляційної інстанцій про те, що проєкт землеустрою не містить висновків обов`язкової державної експертизи.
49.          В обґрунтуванні доводів та вимог касаційної скарги також стверджується, що відповідачем проведено реєстрацію земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номеру, що, на думку скаржника, жодним чином не впливає на права позивача як користувача відповідних об`єктів та його обов`язки, передбачені охоронно - орендним договором.
50.          Повторюються аргументи про відсутність на земельній ділянці земель природно - заповідного, водного фонду та земель загального користування, які також наводились скаржником й у судах попередніх інстанцій.
51.          Акцентується увага також і на тому, що Свято-Миколаївський жіночий монастир звернувся до ФОП ОСОБА_1 з клопотанням про виготовлення проєкту землеустрою не усього острова, а лише земельної ділянки, площею 6,9034 га., у зв`язку з чим у землевпорядника не виникло правових підстав та відповідних повноважень перевіряти наявність тих чи інших обмежень у використанні земель на усьому острові.
52.          Насамкінець у касаційній скарзі зазначається, що відповідно до частини третьої статті 60 Земельного кодексу України та пункту 12-2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» межі прибережних захисних смуг та режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини визначаються у документації із землеустрою та містобудівній документації, а обмеження у використанні земель, зокрема, історико - культурного призначення та охоронних зон пам`яток, відображаються ще й у науково - проєктній документації у сфері охорони культурної спадщини. Однак, за твердженнями скаржника, відповідних відомостей щодо цього у вказаних документах станом на момент проведення відповідачем державної реєстрації земельної ділянки не містилось, а тому й вимог законодавства Державний кадастровий реєстратор не порушувала. Висновки судів попередніх інстанцій щодо цього скаржник вважає помилковими.
53.          У відзиві на касаційну скаргу позивач, заперечуючи наведені скаржником аргументи стосовно непідсудності цієї справи судам адміністративної юрисдикції, звертає увагу на вже сформовані правові позиції Верховного Вуду з вказаного питання (постанова від 23.12.2019 №806/1536/18) та положення статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими спори, що виникають з приводу, зокрема виконання, адміністративних договорів - належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
54.          Також відзначає, що предмет спору в цій справі стосується питання суспільного інтересу в таких важливих сферах як захист довкілля, охорони земель, благоустрою та забудови територій населеного пункту й наголошує, що приватний інтерес третьої особи в цих правовідносинах не може переважати інтересу загального і до того ж не ґрунтується на законі.
55.          Позивач наполягає на правильності висновків судів попередніх інстанцій стосовно наявності у нього права на звернення до суду з цим позовом з огляду на те, що у спірних правовідносинах він має права й законні інтереси як землекористувача та сторони охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини, які підтверджені обставинами та відповідними доказами у справі, можуть бути об`єктом судового захисту і за висновками, наведеними у оскаржених судових рішеннях, є порушеними.
56.          Вкотре підкреслює, що оскаржувані дії Кадастрового реєстратора є протиправними і правильно визнані такими судами попередніх інстанцій, оскільки подані для державної реєстрації земельної ділянки документи не відповідали закону і не враховували наявності на цій ділянці земель історико культурного, природно - заповідного, та водного фонду, а також пам`яток культурної спадщини і територій загального користування (вулиць, доріг тощо).
57.          Вважає, що поданий серед документів для державної реєстрації земельної ділянки проєкт землеустрою фактично змінює встановлений законом режим її використання, цільове призначення і не враховує приписів законодавства у сферах містобудівної діяльності, охорони навколишнього природного середовища, земельних відносин та землеустрою, вимог містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні.
58.          З вказаних вище підстав позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
59.          Відповідно до частин першої - третьої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
60.          Правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру установлює Закон України «Про державний земельний кадастр» (преамбула до вказаного Закону).
61.          За визначенням понять, наведених у частині першій статті 1 цього ж Закону державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера (абзац третій).
62.          Режимоутворюючим об`єктом, у розумінні абзацу тринадцятого частини першої вищевказаної статті, є об`єкт природного або штучного походження (водний об`єкт, об`єкт магістральних трубопроводів, енергетичний об`єкт, об`єкт культурної спадщини, військовий об`єкт, інший визначений законом об`єкт), під яким та/або навколо якого у зв`язку з його природними або набутими властивостями згідно із законом встановлюються обмеження у використанні земель.
63.          Загальні засади ведення Державного земельного кадастру визначені у статті 5 Закону України «Про державний земельний кадастр», згідно з абзацами першим, третім частини першої якої ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом, зокрема, внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
64.          Об`єктами Державного земельного кадастру є, зокрема, земельні ділянки (абзаци перший - п`ятий частини першої статті 10 Закону України «Про державний земельний кадастр»).
65.          За змістом частин першої, четвертої статті 9 вищезгаданого Закону внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Державний кадастровий реєстратор, зокрема: здійснює реєстрацію заяв про внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надання таких відомостей; перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства; формує поземельні книги на земельні ділянки, вносить записи до них, забезпечує зберігання таких книг; здійснює внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надає відмову у їх внесенні; присвоює кадастрові номери земельним ділянкам.
66.          Абзацами першим, четвертим статті 22 Закону України «Про державний земельний кадастр» передбачено, що документи, які є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, мають відповідати законодавству.
67.          Нормами частин третьої - шостої статті 24 вищенаведеного закону встановлено, що державна реєстрація земельних ділянок здійснюється, у тому числі, за заявою особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
Для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подаються:
заява за формою, встановленою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин;
оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки;
документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки у формі електронного документа.
Заява з доданими документами надається заявником особисто чи уповноваженою ним особою або надсилається поштою цінним листом з описом вкладення та повідомленням про вручення, а в разі подання заяви в електронній формі - надсилається засобами телекомунікаційного зв`язку.
Державний кадастровий реєстратор, який здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, протягом чотирнадцяти днів з дня реєстрації заяви:
перевіряє відповідність документів вимогам законодавства;
за результатами перевірки здійснює державну реєстрацію земельної ділянки або надає заявнику мотивовану відмову у державній реєстрації.
Підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є:
розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора;
подання заявником документів, передбачених частиною четвертою цієї статті, не в повному обсязі;
невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини.
68.          Частиною п`ятою статті 79-1 Земельного кодексу України визначено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
69.          Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначає Закон України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій», який спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування (преамбула до Закону).
70.          За визначенням понять, наведених у частині першій статті 1 цього Закону, проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
71.          Одним з принципів землеустрою, визначених статтею 6 Закону України «Про землеустрій», є принцип дотримання законності.
72.          Вищевказані норми перекликаються з приписами пункту «а» частини другої статті 28 цього ж Закону, згідно з якими розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також норм і правил при здійсненні землеустрою.
73.          Погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом. 
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України (стаття 30, частини перша, друга статті 50 Закону України «Про землеустрій»).
74.          Частинами першою, другою статті 18 Земельного кодексу України визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
75.          Категорії земель наводяться у статті 19 Земельного кодексу України, за приписами частини першої якої землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
76.          Відповідно до статей 43-45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
77.          Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України», за преамбулою до якого природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.
У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.
78.          Статтею 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» встановлено основні вимоги щодо режиму парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, на території яких забороняється будь-яка діяльність, що не пов`язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню.
79.          Пункт «б» частини першої статті 58 Земельного кодексу України та абзац третій статті 4 Водного кодексу України до земель водного фонду відносять землі, зайняті, зокрема, прибережними захисними смугами вздовж річок.
80.          Нормами статті 60 Земельного кодексу України та статті 88 Водного кодексу України визначено, що прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:
а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів;
б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;
в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.
81.          Цими ж статтями встановлено, що межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації, й такі смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського і внутрішнього водного транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.
82.          Частиною четвертою статті 59 Земельного кодексу України та частинами другою, третьою статті 85 Водного кодексу України встановлено, що:
громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом;
у постійне користування землі водного фонду надаються військовим частинам Державної прикордонної служби України з метою забезпечення національної безпеки і оборони для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій, водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам і організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об`єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами та підтриманню їх у належному стані.
у користування на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.
83.          Обмеження у використанні земельних ділянок прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах, господарської діяльності на них, передбачені статтями 61 Земельного кодексу України та статтею 89 Водного кодексу України, за змістом яких прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності, на якій (та на островах) забороняється, у тому числі, будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій, майданчиків для занять спортом на відкритому повітрі, об`єктів фізичної культури і спорту, які не є об`єктами нерухомості), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів.
84.          Окрім цього, відповідно до частини першої статті 53 та частини першої статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
85.          Статус територій, пов`язаних з охороною культурної спадщини, визначено статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», за приписами частини першої якої землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
86.          У пункті 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» зазначається, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
87.          Закон України «Про охорону культурної спадщини» набрав чинності 12.07.2000.
88.          А відповідно до пункту 4 Закону України від 16.12.2004 №2245-IV «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам`ятками відповідно національного чи місцевого значення.
89.          У статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою визначено як право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку (частина перша), а за змістом пункту «в» частини другої цієї ж статті права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності.
90.          Колегія суддів звертає увагу й на приписи абзацу першого частини третьої статті 123 Земельного кодексу України, за нормами якої відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
91.          За змістом частин першої, другої, абзацу першого частини п`ятої, частини сьомої статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України.
92.          Наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель встановлені статтею 21 Земельного кодексу України, згідно з якою це є підставою для, зокрема, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
93.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
94.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
95.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
V.І.IІ. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо невідповідності поданих для державної реєстрації документів вимогам закону
96.          Державний кадастровий реєстратор, під час здійснення державної реєстрації земельної ділянки, зобов`язаний перевірити відповідність поданих особою - заявником документів вимогам законодавства та за результатами перевірки здійснити державну реєстрацію земельної ділянки або надати заявнику мотивовану відмову у її державній реєстрації, зокрема, у разі, якщо у процесі перевірки поданих документів ним буде встановлено, що такі не відповідають вимогам законодавства.
97.          Подібний висновок наведено й у постанові Верховного Суду від 07.11.2023 у справі №400/4165/21.
98.          Одним з документів, подання якого Державному кадастровому реєстратору передбачено законом для проведення державної реєстрації земельної ділянки, є оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки. Одним з видів документації із землеустрою, визначених нормами Закону України «Про землеустрій», є проєкт відведення земельної ділянки, у тому числі у користування, який у спірних правовідносинах і подавався для державної реєстрації земельної ділянки, і який, в силу вимог статті 22 Закону України «Про державний земельний кадастр» має відповідати законодавству.
99.          Порядок надання земель комунальної власності у користування визначає стаття 123 Земельного кодексу України, яка передбачає надання відповідним органом місцевого самоврядування в межах його повноважень дозволу на розроблення проекту землеустрою.
100.          За нормами частини третьої цієї ж статті Земельного кодексу України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
101.          При цьому, цільове призначення земельної ділянки встановлюється саме проєктом землеустрою щодо її відведення, зокрема у разі формування нової земельної ділянки.
102.          Колегія суддів підкреслює, що поняття категорія земель та цільове призначення земельної ділянки не є тотожними, мають різний зміст та правове навантаження.
103.          Зокрема, категорія земель визначається законом (стаття 19 Земельного кодексу України), а віднесення конкретних земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
104.          Так, категорія земель в межах населеного пункту встановлюється у генеральному плані, а також у планах зонування та детальних планах території, які повинні йому відповідати як основному виду містобудівної документації на місцевому рівні, розроблятись і затверджуватись на його підставі, що випливає з приписів частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.
105.          Цільове ж призначення земельної ділянки складається з декількох елементів, а саме - категорії земель, до якої вона віднесена відповідним рішенням, у тому числі органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, та виду використання земельної ділянки, який визначається її власником або користувачем самостійно в межах певної категорії земель та вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
106.          Відомості про категорію земель та вид її використання як цільове призначення земельної ділянки відображаються у Державному земельному кадастрі.
107.          Системний аналіз наведених у розділі V цієї постанови норм, дає колегії суддів підстави для висновку, що встановлення цільового призначення земельної ділянки, при її формуванні за проєктом землеустрою, здійснюється не довільно, на розсуд особи, яка виявила бажання отримати таку земельну ділянку у власність чи в користування, а виключно на підставі вимог законодавства у сфері землеустрою та земельних відносин, з обов`язковим урахуванням містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні, у якій визначена відповідна категорія земель, встановлених законом вимог до використання земель цієї категорії.
108.          Висновок про те, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися виключно відповідно до вимог закону, неодноразово викладався у постанові Верховного Суду України від 05.03.2013 №21-417а12 та у постановах Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №521/4789/17, від 17.07.2018 у справі №712/9000/16-а. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось.
109.          У справі ж, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій установили, що відповідно до Генерального плану с. Городок (зі змінами), затвердженого рішенням Городоцької сільської ради №545 від 28.05.2013, та плану зонування територій с. Городок, Карпилівка, Михайлівка Рівненського району Рівненської області, затвердженого рішенням Городоцької сільської ради №1020 від 16.12.2014, на території земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 передбачені землі таких категорій: земелі історико-культурного призначення (ІК) та прибережні захисні смуги річки Устя - для земель сільськогосподарського призначення (СВ-1).
110.          На цій же земельній ділянці розміщені пам`ятки архітектури національного значення (Церква Св. Миколая, палац барона Штенгеля, Дзвіниця; пункти 25-27 експлікації генерального плану), прибережно-захисну зону річки Устя, ботанічну пам`ятку природи місцевого значення та санітарно-захисну зону від лісу - об`єкт природно-заповідного фонду «Городоцький парк».
111.          Відповідно до листа №769/03-02-09/22 від 20.07.2022 Городоцької сільської ради на земельній ділянці з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 наявні дві вулиці: Монастирська та Богдана Хмельницького.
112.          На підставі містобудівної документації та викопіювання з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану) земельної ділянки судом також встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 розміщена на території острова, який по всьому периметру межує з річкою Устя.
113.          На території земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001, яка розміщена на острові в с. Городок Рівненського району Рівненської області, знаходиться архітектурно-парковий комплекс, який створений відповідно до розпорядження представника Президента України за №30 від 26.01.1994. 
114.          До складу вищевказаного архітектурно-паркового комплексу увійшли парк початку ХІХ ст., Миколаївська церква, Дзвіниця Миколаївської церкви, пам`ятка садово-паркового мистецтва - парк початку ХІХ ст., Палац барона фон Штенгеля, житловий будинок №1, житловий будинок №2, корпус їдальні, оранжерея №1, оранжерея №2, майстерня, котельня, льох №1, льох №2, гаражі, водонапірна башта.
115.          Миколаївська церква віднесена до пам`яток архітектури національного значення (охоронний №615) згідно з постановою ради міністрів Української РСР №978 від 24.08.1963. 
116.          Дзвіниця Миколаївської церкви - до пам`яток архітектури національного значення (охоронний №1516) згідно з постановою ради міністрів Української РСР №442 від 06.09.1979. 
117.          Парк початку ХІХ ст. (Городоцький парк) взятий під охорону держави як пам`ятка садово-паркового мистецтва згідно з розпорядженням представника Президента України за №121 від 25.03.1993. 
118.          Палац барона фон Штенгеля віднесено до пам`яток архітектури місцевого значення відповідно до розпорядження представника Президента України за №30 від 26.01.1994.
119.          З урахуванням таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що земельна ділянка з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001 розташовується в межах території, яка у встановленому законом порядку віднесена до категорії земель історико - культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, земель водного фонду.
120.          Верховний Суд враховує, що зважаючи на імперативність правової норми, викладеної у частині першій статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.
121.          Цей висновок щодо застосування норм права викладено Верховним Судом у постанові від 31.07.2019 у справі №813/4701/16.
122.          Крім того, як засвідчує аналіз абзацу шостого статті 1, пункт 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 4 Закону України від 16.12.2004 №2245-IV «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам`ятки історії та культури, яким такий статус надано відповідно до законодавства Української РСР, а також об`єкти культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», визнаються пам`ятками культурної спадщини до вирішення питання про їх включення або не включення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Тобто, у разі прийняття рішення уповноваженим органом про не включення відповідної пам`ятки культурної спадщини до Реєстру, така втрачає цей статус у день набрання чинності таким рішенням.
123.          Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 06.12.2023 у справі №380/4498/20.
124.          У зв`язку з вищевказаним та з огляду на встановлені у цій справі обставини, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що на території, охопленій спірною земельною ділянкою, відсутні пам`ятки культурної спадщини й така ділянка не належить до земель історико - культурного призначення, оскільки інформація про це не відображена у Державному земельному кадастрі.
125.          Не є обґрунтованими й аргументи скаржника про те, що у межах земельної ділянки з кадастровим номером 5624683300:05:021:0001, державна реєстрація якої оскаржена у цій справі, відсутні землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, водного фонду.
126.          З цього приводу Верховний Суд відзначає, що згідно з установленими у цій справі обставинами, до складу вищезазначеної земельної ділянки увійшли й землі, зайняті прибережними захисними смугами, та землі, які розташовані під парком початку ХІХ ст. (Городоцький парк), взятим під охорону держави як пам`ятка садово-паркового мистецтва.
127.          Варто наголосити на тому, що землі, зайняті прибережними захисними смугами навколо річок, в силу прямої вказівки у законі, належать до земель водного фонду та є природоохоронною територією з особливим режимом використання. За законом такі землі не можуть передаватись у користування, у тому числі й релігійним організаціям, для цілей, пов`язаних з будівництвом та обслуговуванням будівель громадських та релігійних організацій.
128.          До того ж, існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 Земельного та стаття 88 водного кодексів України). Тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
129.          Таке правозастосування відповідає висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №820/3478/17 та інших постановах.
130.          При цьому, закон (стаття 44 Земельного кодексу України) напряму відносить парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва до земель природно-заповідного фонду. Тобто така категорія встановлюється за фактом перебування у межах, зокрема, вищезазначених об`єктів.
131.          Оскільки згідно з обставинами цієї справи територією земельної ділянки, яка зареєстрована відповідачем у Державному земельному кадастрі, охоплюється парк початку ХІХ ст. (Городоцький парк), взятий під охорону держави як пам`ятка садово-паркового мистецтва, то й землі, на яких така пам`ятка розташована, за законом належать до земель природно-заповідного фонду.
132.          Однак, відповідно до встановлених статтею 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» основних вимог щодо режиму парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, на їх території забороняється будь-яка діяльність, що не пов`язана з виконанням покладених на них завдань і загрожує їх збереженню.
133.          Колегія суддів критично оцінює наведені скаржником в обґрунтування правомірності дій Державного кадастрового реєстратора доводи стосовно відсутності визначених у передбаченому законом порядку меж вищевказаних земель та не відображення у документації із землеустрою, містобудівній документації та науково - проєктній документації у сфері охорони культурної спадщини відомостей про обмеження у їх використанні.
134.          Вважає за необхідне зазначити, що межі земель водного фонду, історико - культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення у спірних правовідносинах можливо було визначити з графічної частини генерального плану та плану зонування с. Городок, а також рішень, якими об`єктам, що на них розташовані, надавався статус пам`яток, та відповідно до яких вони були взяті на державний облік, на облік органів місцевого самоврядування, з охоронного договору на ці об`єкти, виходячи з нормативно визначених розмірів прибережних смуг, встановлених законом.
135.          При цьому, відсутність землевпорядної документації щодо визначення меж вищезазначених територій не може виводити їх з відповідної категорії особливо цінних земель, нівелювати їх статус, встановлений законом, скасовувати режим їх використання та обмеження господарської й іншої діяльності на них.
V.І.IІІ. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності у спірних правовідносинах охоронного договору на об`єкти, які використовуються позивачем у своїй діяльності, а отже й недоведеності порушення його прав відповідачем.
136.          Судовим розглядом цієї справи, встановлено, що Миколаївська Церква та Дзвіниця Миколаївської церкви, а також територія навколо вказаних пам`яток перебуває в користуванні Релігійної організації «Релігійна громада Свято-Миколаївської парафії Рівненської Єпархії Української православної церкви (Православної церкви України) села Городок Рівненського району Рівненської області» згідно з безстроковим охоронно-орендним договором від 18.02.1994.
137.          За цим договором орендар повинен, зокрема: утримувати будинки пам`ятки і усе пов`язане з нею майно у належному санітарному, протипожежному і технічному стані й нести усі пов`язані з цим витрати; утримувати в благоустроєному стані територію ділянки охоронної зони навколо пам`ятки, не допускати використання цієї охоронної зони під нове будівництво та інші господарські потреби, нічого не прибудовувати до орендованого будинку - пам`ятки і нічого не переобладнувати як в зоні так і в середині неї, без спеціального дозволу органу охорони культурної спадщини.
138.          Відповідно ж до частини першої статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
139.          За змістом норм статей 24, 25 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Забороняється змінювати призначення пам`ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
У разі виникнення загрози для збереженості пам`ятки її власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані негайно повідомити про це орган охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій та орган місцевого самоврядування, на території якого розташована пам`ятка.
Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам`ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов`язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини.
Юридичні та фізичні особи зобов`язані забезпечити збереженість пам`яток на землях, якими вони користуються, та укладати з органами охорони культурної спадщини охоронні договори.
140.          У разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування) (частина перша статті 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
141.          Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768 затверджено Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини.
142.          Згідно з пунктами 7, 10 та 11 цього Порядку власник пам`ятки або уповноважений ним орган (особа) повинен забезпечити дотримання вимог протипожежної, санітарної, екологічної безпеки, виконання режиму використання пам`яток та пов`язаних з ними будівель, територій, культурних цінностей. 
До власника пам`ятки або уповноваженого ним органу (особи), який порушує умови охоронного договору, відповідний орган охорони культурної спадщини, який є стороною охоронного договору, застосовує санкції, передбачені законодавством. 
Примусове відчуження або вилучення пам`ятки відповідно до статті 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини» тягне за собою припинення чинності охоронного договору. 
143.          Поряд із цим, за нормами частини першої, абзацу першого частини другої, частин третьої статті 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою та шостою статті 203 цього Кодексу.
Недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається.
Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).
144.          Зі змісту ж оскаржуваних у цій справі судових рішень та встановлених у ній обставин не вбачається наявності визначених Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини та/або Законом України «Про охорону культурної спадщини» обставин, що тягнуть за собою припинення чинності охоронного договору, або існування інших, передбачених законом обставин, які можуть свідчити про недійсність (нікчемність) такого правочину. Не встановлено судами попередніх інстанцій і того, що вищезазначений охоронний договір було визнано недійсним судом, або припинено на умовах, передбачених цим договором, або того, що визначені охоронним договором пам`ятки вибули з користування позивача, або це право припинилось у визначеному законом порядку.
145.          Встановлення у проєкті землеустрою, який подавався третьою особо для проведення державної реєстрації спірної земельної ділянки, такого її цільового призначення (землі житлової та громадської забудови; для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій), яке не відповідає визначеній законом та органом місцевого самоврядування категорії земель, які увійшли до складу цієї ділянки (землі історико - культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, земель водного фонду), суперечить вимогам законодавства у сферах земельних відносин, охорони культурної спадщини та навколишнього природного середовища, надає можливість здійсненню господарської та іншої діяльності, яка заборонена законом на таких територіях, створює реальну загрозу для збереження розташованих на ній пам`яток та природоохоронних об`єктів, а отже впливає на права й обов`язки позивача як сторони чинного охоронного договору та законного користувача пам`яток культурної спадщини національного значення, які розташовані на зареєстрованій відповідачем у Державному земельному кадастрі земельній ділянці, й передбачені самим договором, статтями 24, 25, 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини.
146.          З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій стосовно наявності у позивача прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів, які у спірних правовідносинах можуть бути об`єктом судового захисту, а отже й визнання за ним права на звернення до суду з цим позовом.
V.I.ІV. Оцінка доводів касаційної скарги щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, порушення норм процесуального права щодо юрисдикції спору та визначення належного позивача.
147.          Оскільки встановленими судами обох інстанцій обставинами підтверджується протиправність оскаржених у цій справі дій Державного кадастрового реєстратора, який провів державну реєстрацію земельної ділянки на підставі документів, які не відповідали закону, з порушенням прав, обов`язків та законних інтересів Релігійної організації, то колегія суддів відхиляє наявні у касаційній скарзі посилання на постанови Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №910/1972/17, від 23.05.2019 у справі №920/301/18, від 25.06.2019 у справі №922/1500/18, від 14.02.2023 у справі №120/17867/21-а та від 14.11.2018 у справі №183/1617/16, висновки у яких стосуються умов надання правового захисту судом й вказують на відсутність підстав для задоволення позову в разі відсутності порушених прав особи, яка зверталась до суду.
148.          Колегія суддів вважає необґрунтованими й доводи касаційної скарги про непідсудність адміністративним судам спору, який виник у справі, що розглядається.
149.          Оцінюючи такі аргументи, колегія суддів відзначає, що відповідач у спірних правовідносинах виконував публічно - владні управлінські функції на основі законодавства у сфері державної реєстрації земель. У результаті реалізації наявних у Державного кадастрового реєстратора повноважень у жодної з сторін спору не виникло (припинилось) або змінилось жодних майнових (речових) прав, а предмет позову та його підстави пов`язані із необхідністю захисту прав, обов`язків та інтересів у публічно - правових відносинах, які виникли щодо охорони об`єкта культурної спадщини, дотримання встановленого законом порядку планування і забудови територій населеного пункту, охорони навколишнього природного середовища, що, до того ж, становить публічний інтерес й надає право на захист прав у цих сферах широкому колу осіб, зокрема, й позивачу, оскільки останній здійснює свою діяльність, пов`язану з забезпеченням релігійних потреб населення, на території, охопленій земельною ділянкою, державна реєстрація якої проведена відповідачем.
150.          Варто звернути увагу й на те, що спір про предметну юрисдикцію спору у справі, яка розглядається, вже було вирішено судом апеляційної інстанції, який в ухвалі від 30.03.2022 дійшов висновку про належність розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства, визнав її підсудність судам адміністративної юрисдикції як такої, спір у якій виник в публічно - правових відносинах.
151.          До того ж, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, на яку позивач наводить посилання у своїй касаційній скарзі в обґрунтуванні доводів про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині предметної підсудності (юрисдикції) цієї справи, предмет спору стосувався правомірності реєстрації речових прав на нерухоме майно (земельну ділянку), й не стосувався питання державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
152.          Колегія суддів не може визнати обґрунтованими й доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій розглянули цю справу за позовом неналежного позивача, яким, на думку третьої особи, у цьому спорі повинна виступати Городоцька сільська рада Рівненського району Рівненської області, на території якої розташована зареєстрована відповідачем земельна ділянка, яка перебуває у власності громади вказаного населеного пункту.
153.          У світлі таких аргументів колегія суддів підкреслює, що Городоцька сільська рада Рівненського району Рівненської області за своїм правовим статусом є представницьким органом місцевого самоврядування, який представляє інтереси територіальної громади села, діє від її імені та в її інтересах, має право та зобов`язаний захищати їх у судовому порядку.
154.          Водночас, предмет спору у справі, що розглядається, а також його підстави, пов`язані з необхідністю захисту прав, обов`язків та законних інтересів саме Релігійної організації у публічно-правових відносинах.
155.          Колегія суддів не заперечує того, що й Городоцька сільська рада Рівненського району Рівненської області мала право на звернення до суду з позовом, однак, на захист інтересів громади у сфері містобудування, планування, забудови та використання території населеного пункту, землеустрою та земельних відносин.
156.          Нереалізація Городоцькою сільською радою Рівненського району Рівненської області такого права не впливає і не може впливати на можливість звернення до суду Релігійної організації за захистом своїх прав, обов`язків та інтересів у спірних правовідносинах, оскільки таке право реалізується особою самостійно та на власний розсуд, незалежно від поведінки інших осіб у цих же відносинах.
157.          Необґрунтованими є й твердження скаржника про неврахування судами першої та апеляційної інстанції висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду від 30.11.2022 у справі №737/240/20 та від 07.02.1019 у справі №462/1002/17, у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини.
158.          Проаналізувавши зміст вищевказаних постанов Верховного Суду, колегія суддів вважає, що такі, за предметом та підставами позову, обставинами справ, суттю та характером спірних правовідносин, їх матеріально - правовим регулюванням, суб`єктним складом сторін та їх статусом, не є подібними до справи. яка розглядається.
159.          Поряд із цим, процесуальний закон пов`язує підстави касаційного оскарження судових рішень з неврахуванням судами висновків щодо застосування норм права саме у подібних правовідносинах.
160.          Однак, у цьому конкретному випадку відсутні підстави стверджувати, що правовідносини у справі, яка розглядається та у справах, на які скаржник посилається в обґрунтування неоднакового правозастосування, є подібними.
161.          Беручи до уваги усе вищезазначене, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального та дотримались норм процесуального права й ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення про задоволення позову, оскільки у спірних правовідносинах відповідач протиправно здійснив державну реєстрацію земельної ділянки на підставі документів, які не відповідали закону, чим порушив права, обов`язки та охоронювані законом інтереси позивача.
V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
162.          За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
163.          Відповідно до пункту статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
164.          Провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права й вирішили спір у справі, що розглядається, відповідно до закону та фактичних обставин справи, не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваних у цій справі судових рішень, а тому підстав для задоволення касаційної скарги не вбачає.
165.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Свято-Миколаївського жіночого монастиря Рівненської Єпархії Української православної церкви залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16.02.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2023 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    А.І. Рибачук

                                                                                          С.Г. Стеценко