ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2024 року 
м. Київ
справа № 240/4965/18
адміністративне провадження № К/9901/23276/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді:  Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 (суддя -  Токарева М.С.) та  постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019 (судді - Полотнянко Ю.П., Біла Л.М.,            Драчук Т.О.)
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Український Харчовий Альянс ЕКО" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування рішення.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Товариство з обмеженою відповідальністю "Український Харчовий Альянс ЕКО" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 604-ДК/0741/Пр/03/01-18 від 21.09.2018. 
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на спірній земельній ділянці розташовані об`єкти нерухомості, що належать ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО" на праві приватної власності, зокрема: нежитлове приміщення, зерносховище загальною площею 1171,2 кв.м.; нежитлове приміщення, картоплесховище загальною площею 1325,6 кв.м.; автотракторний парк загальною площею 1599,9 кв.м.; критий навіс для комбайнів із складом і майстернею загальною площею 1439,2 кв.м. Державна реєстрація речового права на вищевказані об`єкти проведена 01.08.2017.
Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки щодо дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності (земель запасу, резервного фонду), які не надані у власність, користування (оренду) на території Холосненської сільської ради Коростенського району. За результатами проведеної перевірки було складено акт від 21.09.2018 №604-ДК/1055/АП09/01/-18 (а.с. 90 т.1). 
У вказаному акті перевірки зафіксовано, що при її проведенні встановлено: використання земель 6,6 га на території Холосненської сільської ради ( за межами населеного пункту с.Холосне) Коростенського району для розміщення та обслуговування господарських будівель і споруд. Дана земельна ділянка огороджена парканом.
Згідно інформації відділу у Коростенському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області вищевказана земельна ділянка є землями сільськогосподарського призначення, склад угідь - землі під господарськими будівлями і дворами, відноситься до земель державної власності. Нежитлові приміщення, які розташовані на земельній ділянці, належать ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО" відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (лист №88 від 13.09.2018 ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО"). На земельну ділянку під нежитловими приміщеннями площею 0,55 га документи, що посвідчують право власності або користування (оренди) у ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО" відсутні, що є порушенням ст. 125, 126 Земельного кодексу України. На момент перевірки рішення органу про передачу у власність або користування (оренду) на земельну ділянку, орієнтовною площею 6,05 га (прилегла територія до господарських будівель та споруд) у ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО" відсутнє, що відповідно до ст. 1 Закону України "Про державний контроль за користуванням та охороною земель" свідчить про самовільне зайняття земельної ділянки державної власності, орієнтовною площею 6,05 га.
21.09.2018 відповідачем було винесено припис №604-ДК/0741/Пр/03/01-18 щодо усунення ТОВ "Український Харчовий Альянс ЕКО" в тридцятиденний термін порушення вимог земельного законодавства, яким вимагалось усунути порушення вимог земельного законодавства шляхом оформлення речових прав на земельну ділянку або припинення факту самовільного зайняття земельної ділянки (а.с. 53).
Не погодившись із вказаним приписом відповідача, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12.02.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, позов задоволено.
Визнано протиправним припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002, код ЄДРПОУ 39765513) від 21.09.2018 №604-ДК/0741/Пр/03/01-18 та скасовано його.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на спірній земельній ділянці розташовані об`єкти нерухомості, що належать позивачу на праві приватної власності, відтак, з моменту набуття права власності позивачем на нерухоме майно, до нього в силу ст.120 Земельного кодексу України перейшло право користування земельною ділянкою, на якій таке майно розміщено.
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що аналізованими нормами нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових, в тому числі й тих, що проводяться на підставі судового рішення. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини 5 статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами першої та апеляційної  інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що суд не врахував, що на виконання вимог припису позивач звернувся з листом про надання дозволу на розроблення проекту, тобто, визнав припис і виконує його вимоги.
Також відповідач покликається на те, що тільки частина земельної ділянки знаходиться під будівлями.  
Також відповідач покликається на те, що перехід прав не відбувається автоматично, а оформлення земельної ділянки можливе лише за наявності правовстановлюючих документів. При цьому, необхідно врахувати, що державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі. 
Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та винести нове рішення про відмову у задоволенні позову. 
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін. 
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
За правилами статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Закон України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Статтею 4 Закону №963-IV передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Згідно зі ст.10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
За наведеного правового регулювання, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.
Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України від 05.04.2007  №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно норм даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.
Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч. 11 ст. 4 Закону №877-V).
Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
За правилами ч.ч. 1, 2, 5 ст. 7 зазначеного Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що оскільки на спірній земельній ділянці розташовані об`єкти нерухомості, що належать позивачу на праві приватної власності, з моменту набуття права власності на нерухоме майно, до нього в силу статті 120 ЗК України перейшло право користування земельною ділянкою, на якій таке майно розміщено.
Водночас, такі висновки судів першої та апеляційної інстанції зроблено без дослідження усіх доказів. 
Зокрема, як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваний припис відповідача стосувався самовільно зайнятої позивачем земельної ділянки площею 6,05 га.
Натомість, площа земельної ділянки під нежитловими приміщеннями складає лише 0,55 га.
В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, суди попередніх інстанцій не з?ясували чи сформовано відповідно до вимог законодавства спірну ділянку, як об?єкт цивільних прав, з визначенням  її площі та меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру, що має значення для висновку про можливість набуття позивачем прав на неї, у випадках встановлених законом.
Крім того, Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки:
"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)."
В подальшому, Законом України від 28.04.2021 №1423-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних  відносин" в Закони України "Про охорону земель" та "Про державний контроль за використанням та охороною земель" було внесено зміни, згідно яких порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Враховуючи вказані висновки Верховного Суду, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Водночас, в порушення вимог статті 242 КАС України судом апеляційної інстанції не зазначено, які саме вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не дотримані відповідачем під час розгляду справи.
Відповідно до визначених статтями 341, 349 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та меж касаційного перегляду, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Враховуючи викладене, касаційна скарга у цій справі підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового судового розгляду суду необхідно встановити, яких земельних ділянок стосувався оскаржуваний припис та на яких земельних ділянках розміщене зареєстроване нерухоме майно позивача. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково. 
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 та  постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019 у справі № 240/4965/18 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук