П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2024 року
м. Київ
Справа № 990/140/23
Провадження № 11-159заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/140/23 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, стягнення коштів,
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року (суддя Губська О. А.)
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1.                 У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), у якому просив:
- визнати протиправним і нечинним Закон України від 18 жовтня 2022 року                № 2689-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2689-ІХ) у частині пункту 6 частини другої розділу I та пункту 6 частини першої розділу I;
- визнати протиправним і нечинним Закон України від 18 жовтня 2022 року                            № 2690-ІХ «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2690-ІХ) у частині пункту 1 частини другої розділу I та пункту 2 частини другої розділу I;
- стягнути з ВРУ на користь ОСОБА_1 кошти: психологічні - у розмірі трьох мільйонів гривень; фізичні - у розмірі одного мільйона гривень; матеріальні - у розмірі п`ятдесяти тисяч гривень.
2.                 На обґрунтування позовних вимог  ОСОБА_1 зазначив, що 15 липня 2003 року його засуджено Чернігівським апеляційним судом (справа № 1-12/2003 (№52-452)) до довічного ув'язнення. Посилається на те, що його права на рівність перед законом, право на звернення до суду та обсяг існуючих прав і свобод звужено та порушено з прийняттям ВРУ Законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ, та погіршують його становище, як ув'язненого до довічного позбавлення волі. Зміни внесені Законами № 2689-ІХ, № 2690-ІХ позбавляють його перспективи звільнення та поставили в нерівне становище з іншими ув'язненими до довічного ув'язнення, які відбули менше 15 років покарання та з тими, котрим довічне позбавлення волі призначено після прийняття зазначених вище законів ВРУ, до котрих будуть застосовані інструменти перевиховання. Зазначене, на переконання позивача, є дискримінацією та формою катування, спричинення додаткових багатолітніх моральних та фізичних страждань. ВРУ приймаючи Закони № 2689-ІХ та № 2690-ІХ свідомо вчинила у відношенні останнього протиправні дії та нанесла моральні, фізичні та матеріальні збитки.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.                 Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовлено у відкритті провадження, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.                 Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд дійшов висновку, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
5.                 Спір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
6.                 Також суд першої інстанції зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
7.                 В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24липня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8.                 На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги норми діючих законів України при вирішенні питання прийнятності позову чим порушив його право на доступ до правосуддя для захисту та оскарження протиправних дій, які скоєні у відношенні до нього ВРУ.
Рух апеляційної скарги
9.                 Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 листопада 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 року, а ухвалою від 22 листопада 2023 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
10.            Від представника відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24липня 2023 року - без змін, оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізує публічно-владних управлінських функцій. Також вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11.            Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12.            Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
13.            На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
14.            Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
15.            За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16.            Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
17.            Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
18.            Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22 та  від 17 листопада 2022 року у справі № 990/116/22).
19.            У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ)неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
20.            Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
21.            У цій справі  ОСОБА_1 звернувся до суду адміністративної юрисдикції з позовом, у якому просить визнати протиправними та нечинними Закони № 2689-ІХ і № 2690-ІХ та стягнути кошти.
22.            За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
23.            Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
24.            Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
25.            Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
26.            У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
27.            Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що предметом цього спору є визнання протиправним та нечинним законів України і стягнення шкоди, спричиненої прийняттям цих законів, тобто позовні вимоги стосуються насамперед законотворчої діяльності ВРУ, під час якої він не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
28.            Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
29.            Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 12 травня 2021 року у справі № 9901/32/21, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21, від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22, від 17 листопада 2022 року у справі № 990/116/22, від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23.
30.            Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження позивача в доступі до суду Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
31.            У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
32.            Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
33.            Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
34.            Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 24 липня 2023 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
40. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 24липня 2023 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
42. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 311, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2023 рокузалишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	 	І. В. Желєзний	
Судді: 	О. О. Банасько	 	С. Ю. Мартєв	
 	О. Л. Булейко	 	С. О. Погрібний	
 	Ю. Л. Власов	 	О. В. Ступак	
 	М. І. Гриців	 	І. В. Ткач	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. С. Ткачук	
 	Л. Ю. Кишакевич	 	В. Ю. Уркевич	
 	В. В. Король	 	Є. А. Усенко	
 	О. В. Кривенда	 	Н. В. Шевцова	
 	М. В. Мазур